Прав и свобод граждан в исполгительной власти

Практика свидетельствует  о том, что граждане достаточно активно  пользуются правом на обращение. Особенно часто обращаются не только к Президенту страны как конституционному гаранту прав граждан, но и в Правительство. Так, в течение 1996 г. 3,8 тыс. писем и телеграмм рассмотрено Президентом России, руководством Правительства и Администрации Президента и Аппарата Правительства, в том числе непосредственно в Управлении по работе с обращениями граждан рассмотрено 66 тыс. писем. В целом в течение 1996 г. в Приемной Администрации Президента России и Правительства страны побывало более 37 тыс. посетителей. Однако все больше заявителей обращается в Приемную с вопросами, не входящими в ее компетенцию. Объясняется это либо невозможностью решить проблему в нижестоящих инстанциях, либо нежеланием этих инстанций заниматься проблемами гражданина.

Большое значение в защите прав и свобод человека имеет парламентская  законодательная деятельность. Конституционное закрепление основных прав и свобод человека способствует созданию условий для дальнейшего развития этих прав, что находит свое выражение в деятельности законодательного (представительного) органа страны — Федерального Собрания РФ, которое путем принятия законов не только обеспечивает реализацию конституционных прав и свобод граждан, но и наделяет граждан иными правами, не закрепленными в Конституции страны, которые не могут нарушать, ущемлять иные права граждан, сформулированные в других законодательных актах. Так, в развитие конституционной нормы, касающейся права граждан на обращение, разрабатывается проект федерального закона об обращениях граждан, который должен развить положения Конституции РФ в этой сфере отношений и не ухудшать права гражданина как субъекта права на обращение, сформулированные в иных нормативно-правовых актах.

Говоря о полномочиях  парламента в сфере защиты прав граждан, следует особо отметить слабые правовые процедуры соблюдения баланса властей, в результате чего контрольные функции Федерального Собрания РФ за исполнительной властью очень незначительны. Среди них можно выделить следующие. Так, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ. Кроме того, Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ ю разработке федерального бюджета; заслушивает отчеты Правительства РФ о его исполнении.

        Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации объем контрольных полномочий представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он неодинаков. Например, в соответствии с Уставом Орловской области, Областной совет народных депутатов назначает областной референдум, принимает Устав, законы и иные нормативные акты области, назначает выборы Главы администрации области, утверждает реестр государственных должностей области, утверждает областной бюджет и поправки к нему и т.д. Орловский областной Совет народных депутатов осуществляет и целый ряд полномочий по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

В условиях, когда Правительство  Российской Федерации систематически не выполняет свои обязательства  по выплате заработной платы, пенсий и социальных пособий, граждане Российской Федерации, считают депутаты, имеют все основания прибегнуть к законным формам социального протеста для защиты своих прав.

С учетом изложенного могут  быть расширены контрольные функции парламента страны. В настоящее время этот способ обеспечения прав граждан не работает в полную силу, ибо полномочия парламента в этой сфере урезаны. Так, с Государственной Думой не согласовывается состав Правительства, она не образует и не упраздняет различные органы исполнительной власти, Правительство не подотчетно Государственной Думе и т.д.

В тоже время парламентский  контроль является одним из элементов  механизма контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а способность осуществлять его зависит от соотношения законодательной и исполнительной власти.

«Совершенствование процедур и механизмов защиты прав и свобод индивида — важнейшая задача любого демократического государства. Размытость, неопределенность, противоречивость, а иногда и отсутствие юридических норм, обеспечивающих защиту прав граждан, свидетельствуют о нелегкой правовой ситуации, сложившейся в российском обществе. Особо следует отметить, что некоторые юридические и политические механизмы, действовавшие в Советском Союзе, ликвидированы, а четкая и логически выдержанная система новых органов еще не создана».

В этой связи особый интерес  представляет правовой институт омбуд- смена, успешно функционирующий во многих странах мира. Этот правовой институт, завоевавший признание в мире, до последнего времени не привлекал внимание нашего законодателя. Впервые °нем было упомянуто в Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., принятой Верховным Советом РСФСР, а затем в Конституции РФ 1993 г. как об Уполномоченном по правам человека.

Обращение к модели омбудсмена обусловлено желанием усилить защиту прав граждан от нарушений со стороны  государственных органов. Этот институт занимает важное место среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола органов государственного управления злоупотребления властью со стороны чиновников.

     В развитие положения Конституции РФ об Уполномоченном по правам человека в 1997 г. в России принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Закон определяет порядок назначения на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию организационные формы и условия его деятельности. Основной функцией его является восстановление нарушенных прав и свобод человека.

Сравнение положений принятого  Закона с законодательными актами зарубежных стран, регулирующих статус и деятельность омбудсменов, дает основание полагать, что российский омбудсмен, как он представлен в Законе, полностью соответствует тем мировым стандартам, которые утвердились в практике защиты прав человека и гражданина посредством этого правового института. Таким образом, российский Уполномоченный по правам человека не только дополняет уже существующую систему гарантии прав граждан, но и является новым правоохранительным органом, который обеспечивает гражданам еще один правозащитный канал в случаях нарушения или ущемления прав и свобод личности. В соответствии со ст. 22 Устава Орловской области для контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в области из числа граждан, постоянно проживающих на территории области, назначается Уполномоченный по правам человека Орловской области.

Одним из способов обеспечения  прав и свобод граждан в сфере  исполнительной власти является прокурорский надзор, в частности так называемый в литературе общий надзор прокуратуры. Главная его задача — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

При разработке Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре российской Федерации» наибольшую полемику вызвал именно вопрос о целесообразности сохранения за прокуратурой надзора в сфере государственного управления. Отмечалось, что эта деятельность, традиционная для прокуратуры советского периода, отнимает у российской прокуратуры, как и прежде у советской, основные силы и средства, но практически малорезультативна. В юридической литературе также неоднократно высказывались мнения о необходимости лишить прокуратуру якобы «несвойственных» ей функций «общего надзора» (И.Л.Петрухин,В.М.Савицкий).

Среди надзорных приоритетов  главным для органов прокуратуры  является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; исполнением законов, направленных на социальную защиту граждан, охрану трудовых, жилищных и иных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Только органы прокуратуры, пресекая выявленные нарушения, опротестовали в 1994 г. 17 тыс. незаконных приказов, распоряжений и других актов, ущемляющих трудовые права граждан. С помощью прокуроров нашли законное разрешение свыше 25 тыс. дел о восстановлении на работе. В 1994 г. были восстановлены нарушенные права около 200 тыс. граждан, предъявлены в суд почти 30 тыс. исков в защиту прав человека. Из каждых 12 жалоб на действия должностных лиц и коллективных органов 11 были направлены в прокуратуру и одна в суд. Всего в 1994 г. прокурорами рассмотрено свыше полутора миллионов жалоб, 183 тыс. признаны обоснованными, опротестовано более 72 тыс. незаконных правовых актов.

Составной частью деятельности прокуратуры по укреплению законности, защите прав и интересов граждан  является работа с письмами и обращениями  граждан, запросами депутатов. Учитывая, что работа с обращениями депутатов  и граждан является важнейшей  предпосылкой для повышения результативности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан, коллегия поручила прокурорам принять решительные меры по улучшению ее организации.

Таким образом, на общем фоне проведения судебной реформы граждане по-прежнему предпочитают прокуратуру  как способ защиты своих прав. И  для этого есть основания, поскольку, во-первых, прокуратура имеет возможность  бесплатно принять меры по защите прав граждан; во-вторых, это более  доступная форма, нежели судебная; в-третьих, — более оперативная. Поэтому параллельно в тот период, пока судебная власть находится в стадии становления, прокуратура может успешно помогать осуществлению этой правозащитной функции.

В случае обнаружения органами прокуратуры фактов нарушения прав граждан в действие вступают достаточно специфичные формы реагирования. К ним относятся: протест прокурора, представление прокурора, постановление  о возбуждении уголовного дела или  производства об административном правонарушении. Долгое время эти формы реагирования не были подкреплены никакими дополнительными гарантиями их реализации, в частности это касается протеста прокурора.

Наделение прокуроров правом оспорить в суде незаконные правовые акты явилось очень важным вкладом в укрепление законности и усиление защиты прав человека. Первым шагом в этом направлении было принятие 21 ноября 1990 г. Верховным Советом РСФСР Закона «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям». Осознавая важность исследуемого вопроса, 11 июня 1991 г. Верховный Совет СССР принял Закон «О рассмотрении судом обращения прокурора о признании правового акта незаконным и о внесении дополнений в Закон СССР «О прокуратуре СССР». В соответствии с этим Законом прокурор, в случае отклонения его протеста на незаконный правовой акт, имел право обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного им акта незаконным. Заявление могло быть подано в суд в десятидневный срок с момента получения сообщения об отклонении протеста или истечении установленного законом срока для его рассмотрения. Обращение в суд приостанавливает действие опротестованного правового акта до рассмотрения дела судом.

В общей форме право  прокурора на оспаривание в суде противоречащего закону правового  акта было установлено в Законе РФ 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» и закреплено в новой редакции Федерального закона 1995 г. Как указано  в ч. 1 ст. 23 Закона, прокурор или его  заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт  в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. К сожалению, по новому Закону обращение в суд не приостанавливает действия опротестованного правового акта до рассмотрения дела судом. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заключениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» было разъяснено, что «судья не вправе отказать в принятии заявления прокурора по тем мотивам, что:

а) опротестовав правовой акт в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, прокурор уже использовал один из установленных законом способов реагирования на такой акт, поскольку Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет ему право по своему усмотрению в зависимости от конкретных обстоятельств обратиться в суд непосредственно или после предварительного опротестования акта в орган либо должностному лицу, которые издали этот акт, если иное не предусмотрено другими законами;

б) до обращения в суд правовой акт не был опротестован прокурором в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, поскольку Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» не предусматривает обязательного предварительного внесудебного порядка опротестования противоречащего закону правового акта. Исключения составляют случаи, специально предусмотренные законами, когда требуется предварительное опротестование такого акта.

Данные разъяснения в  полной мере соответствуют смыслу целям  прокурорского надзора, способствуют выполнению конституционной обязанности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов. В этой связи следует согласиться с позицией В.М. Жуйкова — заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации по поводу сохранения этой формы участия прокурора в процессе, поскольку возможность оспаривания прокурорами в судах правовых (нормативных) актов, касающихся неопределенного круга лиц, и судебный контроль за такими актами, осуществляемый по заявлениям прокуроров, являются, как показала практика эффективными способами защиты прав одновременно большого количества людей от нарушений со стороны органов государственной власти и должностных лиц.

Начало проведения судебной реформы, изменение роли суда, основанной на конституционном принципе разделения властей и закрепление судебной власти как одной из независимых  ветвей государственной власти, послужили  основой для изменения отношений  между судом и прокуратурой. Вот  почему в Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» нет упоминания о надзоре прокурора за исполнением законов при рассмотрении дел судами. В настоящей редакции «прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов» (п. 3 ст. 1). Кроме того, прокуроры лишены теперь права приостанавливать исполнение вступившего в законную силу судебного решения. Однако есть исключение: принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение (ст. 38). В соответствии с КоАП РСФСР принесение прокурором протеста на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста.