Прав и свобод граждан в исполгительной власти

Еще одним важным полномочием  прокурора в сфере надзора  является право возбуждать уголовное  дело или производство об административном правонарушении, а также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Вместе с тем следует отметить, что действующее законодательство не предусматривает право прокурора возбуждать дела о дисциплинарном проступке должностного лица. Лишение прокурора такого важного средства защиты прав человека и гражданина от чиновничьего произвола, на наш взгляд, нельзя признать удачным и обоснованным.

В связи с принятием  России в Совет Европы поднимался вопрос о прокуратуре России. Наша прокуратура с присущей ей функцией общего надзора представляет собой специальный государственно-правовой институт, занимающий важное место в системе государственных органов, осуществляющих в централизованном порядке надзор за соблюдением законов, выполняющих важную функцию защиты прав и свобод личности.

В этой связи вполне закономерна  постановка вопроса об упрочении  статуса прокуратуры. В Конституции РФ не нашлось места для выделения специальной главы, посвященной прокуратуре, ее отнесли к разделу «Судебная власть». Трудно объяснить, чем руководствовался в данном случае законодатель, так как органы прокуратуры настолько специфичны, что их нельзя причислить ни к одной из ветвей власти. Конституция РФ не определила полномочия прокуратуры, сославшись на Федеральный закон.

          Вместе с тем анализ статей Конституции позволяет сделать вывод, что ряд существенных полномочий прокуратура утратила. Так, исходя из ст. 104 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ не обладает правом законодательной инициативы; ст. 125 Конституции РФ не дает права обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии Конституции законов и некоторых других нормативных актов. В тоже время, лишение прокуратуры возможности давать санкции на ограничение такого права гражданина, как право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища можно считать положительным моментом. Исходя из положений Конституции РФ и норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» 1995 г. это допускается сейчас лишь на основании судебного решения, что значительно усиливает гарантии прав граждан. Однако до приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями Конституции право на ограничение свободы и личной неприкосновенности пока сохранено за прокуратурой.

Не умаляя роли и значения прокуратуры, надо отметить объективную  реальность, что в правовых государствах именно судебные органы должны быть наделены правом иметь возможность принимать подобные решения. Речь идет не о сужении функций прокуратуры, а о разграничении полномочий между различными государственными органами по охране и защите прав личности.

 Следует подчеркнуть,  что в соответствии с Законом  о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение их влечет за собой установленную законом ответственность. Так, в 1995 г. в КоАП были включены две статьи, в соответствии с которыми умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством РФ, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Введение данных норм способствует усилению гарантий деятельности прокуратуры, подкрепляя требования прокуроров возможными мерами административной ответственности, заложенными в санкциях указанных норм.

Усиливая положительные  характеристики деятельности органов  прокуратуры в сфере общего надзора, следует, на наш взгляд, высказаться за сохранение данного института в Российской Федерации, имеющего специфический характер и занимающего особое место среди многообразия органов государственной власти.

В любом развитом демократическом  государстве действует целая  система организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти. Среди них важное место  принадлежит судебному контролю. Понятие судебного контроля, как известно, довольно емкое и широкое. Оно включает различные формы. В частности, контроль, осуществляемый по правилам гражданского и уголовного судопроизводства, прямой и косвенный контроль, непосредственное разрешение жалоб, а также вынесение частных (особых) определений и т.д. Поэтому его нельзя отождествлять только с рассмотрением жалоб. Судебный контроль за законностью в государственном управлении значительно шире.

Обжалование действий, решений  органов государственной администрации, должностных лиц, государственных служащих, установленный законодательством порядок рассмотрения таких жалоб является существенной гарантией реализации прав граждан.

          Судебная власть — стержневой институт, обеспечивающий правопорядок. Несмотря на то, что к гарантиям прав и свобод граждан относят и право петиций, и право жалобы в административном порядке и др., однако главной конституционной гарантией в демократическом государстве признается суд или реальное правосудие. Именно правосудием должно обеспечиваться непосредственное действие конституционных прав граждан, что является призмнаком их реальности и эффективности. Однако сфера его влияния должна ограничиваться только защитой конституционных прав. Как справедливо отмечено авторами монографии «Сравнительное конституционное право», суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества между ними и государством, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом.

Вместе с тем следует  отметить, что в теории права все  еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан. По этой проблеме было высказано много различных мнений как в нашей стране, так и за рубежом, связанных с пределами компетенции суда по разрешению жалоб граждан. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т.е. определение таких правоотношений, споры между участниками которых, при наличии соответствующих условий, были бы отнесены к компетенции суда.

Практика многих стран  показывает, что рассмотрение жалоб  на административные решения не является существенной нагрузкой для судебных органов. Этот опыт позволяет сделать вывод о возможности проводить такую политику контроля судами актов управления, которая будет являться результативным инструментом предварительного воздействия на администрацию без загрузки лишней работой как самой администрации, так и судов. Это свидетельствует о возможности расширения судебного контроля за законностью решений администрации. Он представляет собой средство защиты и усиления законности действий государственной администрации, а также выступает важным фактором ее дальнейшего развития. С точки зрения отношения к деятельности органов управления суды действуют активно, превентивно, закрепляют силу правового воздействия. Они восстанавливают нарушенную законность, отменяя административные акты, противоречащие закону, обязуя административный орган принять соответствующий акт. Таким образом, судебные органы защищают личные права граждан, нарушенные незаконными действиями, решениями государственных органов. В случае же необоснованного обжалования суды подтверждают законность акта, свидетельствуют о неосновательных требованиях отмены акта и, таким образом, повышают силу их воздействия.

   Введение судебного порядка рассмотрения административно-правовых споров судами общей юрисдикции, арбитражными судами можно ценить как крупный шаг на пути упорядочения отношений:

орган управления — гражданин. Следует обратить внимание на результативность судебного контроля административных решений в области защиты субъективных прав граждан, а также соответствующего функционирования органов государственной администрации. Разрешая административно- правовые споры, суды восстанавливают права граждан, а также систематически анализируют причины возникновения недостатков в деятельности администрации, уведомляют об этом заинтересованные органы, что является важным фактором улучшения работы государственного аппарата.

Научно обоснованное сочетание  судебного и административного  порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему разделения труда в затрагиваемой сфере отношений, взаимоконтроля между различными органами государства, укрепления законности, улучшения механизма охраны прав граждан.

Таким образом, речь должна идти не о ликвидации, а о разграничении  сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами управления. Не случайно, профессор Ю.Н.Старилов, анализируя и обобщая опыт зарубежных стран, указывает на необходимость создания административной юстиции в Российской Федерации.

«Опыт стран, где административная юстиция существует, обеспечивая  законность и разъясняя смысл  административного акта в случае его обжалования, действительно, мог бы быть полезным для нас, когда рассмотрение дел в свете административных правоотношений осуществляется в длинной последовательности — от должностных лиц аппарата управления До общественно- государственных органов и комиссий при местных администрациях, и при этом отсутствует единый порядок рассмотрения этих дел и правовой статус сторон, их представителей, экспертов и адвокатов».

     Таким образом, наряду с административным должен обязательно существовать судебный порядок обжалования, а совершенствование порядка рассмотрения жалоб в судебных органах необходимо проводить наряду с совершенствованием рассмотрения жалоб в органах государственного управления. Эти два порядка разрешения административно-правовых споров призваны в наиболее полном объеме защищать права и свободы граждан. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполнительной власти, либо суд. Важнейшим критерием, дающим возможность обращения с административной жалобой в суд, является факт нарушения органом управления либо должностным лицом субъективных прав граждан. Разрешение спора в таких случаях заключается в оценке судом разногласий между гражданином и администрацией о наличии или отсутствии тех или иных элементов, необходимых для удовлетворения правовых притязаний гражданина.

Таким образом, можно согласиться с позицией Ц.А. Ямпольской, высказанной еще в конце 50-х гг., что средства, ведущие в направлении расширения компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования по вопросу административных отношений. Должны оставаться два пути обжалования, т.е. судебный и административный, поскольку чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования.

Административный и судебный способы разрешения конфликтов —  две части единого механизма  защиты прав и свобод личности, разумно  дополняющие друг друга. Социальное значение права на судебную защиту заключается в том, что оно выполняет роль гарантии реальности иных прав и интересов граждан и одновременно является формой права граждан на участие в управлении делами общества и государства.

Задачами судебной реформы  являются продолжение формирования законодательной базы судебной власти, комплектование судов всех уровней, развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь — в сфере защиты прав и свобод человека.

Конституция РФ, а также  Федеральный конституционный закон  «О судебной системе Российской Федерации» направлены на развитие всех форм осуществления судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, реализуемого Конституционным Судом РФ (конституционными судами субъектов Федерации), судами общей юрисдикции, арбитражными судами. Кроме того, Закон предусматривает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. Таким образом, законодательство ориентирует гражданина на использование всего потенциала судебного канала защиты нарушенных прав и свобод неправомерными действиями, решениями администрации, т.е. предоставляет право прибегать в случае необходимости к формам конституционного правосудия, арбитражного, а также судов общей юрисдикции, а в будущем — административной юстиции.

Несмотря на то, что главной  конституционной гарантией прав и свобод личности в демократическом  правовом государстве является суд, большую роль в реализации статуса гражданина, а также в деле защиты его прав играют непосредственно сами органы исполнительной власти. В пределах предоставленной им компетенции они организуют исполнение норм Конституции РФ и законов, имеющих отношение к административно-правовому положению личности. Например, право граждан проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование означает обязанность органов исполнительной власти при соблюдении определенных требований обеспечь необходимые условия для использования этого права в соответствии с требованиями законодательства.

Кроме того, органы исполнительной власти издают соответствующие правовые акты, влияющие на содержание статуса  гражданина. Например, в развитие Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в июле 1995 г. было принято постановление Правительства, которым утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а затем в октябре 1995 г. приказ Министерства внутренних дел России, утвердивший соответствующую инструкцию о применении правил регистрации.