Стратегическое планирование в городском хозяйстве

Кроме того в ст. 85 БК РФ установлены  виды расходов совместно финансируемых  из бюджетов РФ, бюджетов ее субъектов и местных бюджетов.

В соответствии с ФЗ-131 формирование, утверждение и исполнение городского бюджета, контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Деятельность городских властей по реализации перечисленных функций называется бюджетным процессом.

Совершенно очевидно, что  администрация любого города заинтересована в эффективном использовании  своих финансовых ресурсов, разумном увеличении доходов и экономном  расходовании бюджетных средств.

Городские власти лишь косвенно могут влиять на экономику города, и, соответственно, на формирование доходной части бюджета. В то же время вопросы  снижения и оптимизации бюджетных  расходов в значительной степени  зависят от профессионализма городских  органов управления. В связи с этим более детально рассмотрим некоторые направления повышения эффективности в расходовании бюджетных средств города.

 

Рисунок 4 – направления  оптимизации бюджетных расходов муниципального образования

I Одно из основных направлений деятельности администрации города по снижению бюджетных расходов и повышению их эффективности связано с совершенствованием бюджетного процесса путем внедрения методов бюджетирования ориентированного на результат. (БОР)

В общем виде, под бюджетированием  ориентированным на результат понимают такой подход к бюджетному процессу, при котором расходование финансовых ресурсов связывается с ожидаемыми от него общественно-значимыми результатами. Это значит, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг. В отличии от традиционной системы сметного финансирования по статьям бюджетной классификации (на заработную плату, топливо и т.п.), дающей ответ на вопрос, сколько средств нужно потратить, система БОР позволяет ответить на вопрос какой общественный результат будет достигнут за счет потраченных средств. Например, в сфере расходов на дорожное хозяйство, согласно первому подходу, основным показателем будет являться объем средств направленных на ремонт дорожного полотна и строительство новых дорог, а согласно второму подходу – снижение численности ДТП на дорогах. В первом случае основное внимание уделяется объему затраченных средств, а во втором – полученному эффекту от произведенных расходов и предоставленных услуг.

В развитых странах попытки  внедрить систему БОР начали предприниматься  еще с середины XX в. В настоящий момент система бюджетирования ориентированного на результат в том или ином виде используется в большинстве стран EC.

Метод БОР был заимствован  из практики частного бизнеса, но в  общественном секторе предоставления бюджетных услуг не существует механизмов, позволяющих автоматически регулировать предложение и качество услуг  в соответствии со спросом. Более  того, мотивация работников в частных  секторах отлична от мотивации чиновников. В связи с этим применение БОР  в публичном секторе экономики  ведет к необходимости разработки целого комплекса количественных параметров (индикаторов) на основе которых можно  оценивать эффективность и результативность бюджетных расходов.

Индикаторы разрабатываются  для каждого из этапов предоставления бюджетной услуги; затраты – результат  – эффект.

К основным типам индикаторов  относятся следующие категории.

Затраты – ресурсы необходимые для предоставления бюджетной услуги. Индикаторами в данном случае служат объемы денежных и материальных ресурсов, например, количество средств затраченных на ремонт дороги; количество занятых в работах и т.д.

Результаты – объем предоставленных услуг. Как правило индикаторы имеют абсолютное выражение – численность населения получившего услугу; количество построенных объектов (больницы, школы и т.д.); длина отремонтированных дорог и т.д.

Социально-экономический (общественный) эффект – показатель общественной выгоды от затраченных ресурсов. Примерами количественных индикаторов могут являться: процент снижения преступности, повышения успеваемости в школах, снижение заболеваемости по сравнению с базовым годом.  Важно учитывать что именно общественный эффект является важной целью бюджетной политики города, в то время как результаты являются ее инструментами.

Результативность – оценка достижения намеченной цели, степень соответствия результатов поставленным целям. Индикаторы результативности во многом схожи с параметрами, используемыми в оценке общественного эффекта. В общем виде отличие заключается в том, что под результативностью пронимается достижение цели только за счет данной расходной программы без учета других факторов.

Эффективность – количество затраченных ресурсов на единицу произведенной услуги. Индикатором в примере с дорожным хозяйством может служить количество бюджетных денег затраченных на ремонт 1м² дорожного полотна, затраты на одного нанятого рабочего, в ЖКХ это может быть стоимость водоснабжения населения на одного жителя и т.д.

В таблице 4 обобщены данные понятия и показываются различные  сочетания индикаторов используемых при оценке бюджетных расходов.

Необходимо учитывать, что  важность данных индикаторов неодинакова. В таблице цифрами показана приоритетность показателя в рамках БОР

 

Таблица 4 – Соотношение  количественных индикаторов, применяемых при бюджете ориентированном на результат (БОР)

 

При традиционном затратном  финансировании наиболее ценную информацию будет содержать левый нижний квадрат (показатели под № 3) в то же время как при бюджетировании по результатам – правый нижний (показатели под № 1).

В таблице 5 приведен пример использования раннее рассмотренной схемы для услуг начального образования.

 

Таблица 5 – Количественные индикаторы для оценки расходов на начальное образование

 

 

Внедрение в бюджетный  процесс города системы бюджетирования, ориентированного на результат предусматривает  необходимость:

• разработки администрацией города единого перечня городских бюджетных услуг и системы учета потребностей в этих услугах;
• утверждение и внедрение стандартов качества предоставления бюджетных услуг в первую очередь в сфере образования, здравоохранения, ЖКХ, транспортного обслуживания населения;
• создание системы оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг разработанным стандартам.

II Одно из направлений оптимизации бюджетных расходов – расширение полномочий администраторов бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач. Подобная мера повышает заинтересованность в экономии бюджетных ресурсов за счет их эффективного использования.

При переходе к БОР контролируется не целевое использование средств их администратором, а достижение конкретных измеримых результатов по итогам реализации профинансированных из бюджета мероприятий. В этой связи изменяется характер ответственности администраторов бюджетных средств. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов.

Повышение и изменение  характера ответственности при  этом должно сопровождаться увеличением  самостоятельности в расходовании бюджетных ресурсов. Переход к БОР, предполагает передачу администраторам бюджетных средств полномочий по частичному перераспределению средств между программами, право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. В некоторых странах помимо переноса не использованных в текущем году средств, на следующий год разрешается так называемый отрицательный перенос средств – повышение сметы текущего года за счет ассигнований будущего года.

Повышение самостоятельности  администраторов бюджетных средств, в распоряжении бюджетными ресурсами требует введение контроля за результативностью и эффективностью их работы.

Система контроля за  результативностью и эффективностью расходования бюджетных средств включает следующие элементы:

а) мониторинг результативности бюджетных расходов;

б) стандартную отчетность;

в) аудит эффективности  бюджетных расходов;

г) оценку эффективности  программ.

III Важным направлением оптимизации бюджетных расходов, может стать разработка механизма оценки полной стоимости бюджетных услуг, в первую очередь, в социальной сфере и их нормативное финансирование.

При расчете полной стоимости  социальных услуг рассчитываются следующие  категории расходов:

А) Прямые расходы, затраченные на непосредственное предоставление помощи:

• денежные выплаты;
• стоимость пособий выдаваемых в натуральной форме;
• расходы по оплате труда основного персонала, труд которого можно рассчитывать в качестве самой услуги, предоставляемой получателям и составной части предоставленной услуги, в тех случаях, когда предоставляется сама услуга, а не материальная помощь (например, заработная плата специалистов работающих по программе «Консультации по проблемам семьи, психолого-педагогическая помощь», социальных работников, работающих по программам «Социальное обслуживание на дому», «Медико-социальное обслуживание на дому» и пр.);

Б) Административные расходы, т.е. расходы, связанные с осуществлением административного руководства социальной программой. В административную составляющую стоимости социальных услуг должны быть включены следующие виды расходов:

1) прямые административные расходы. Они включают расходы, которые можно прямо и непосредственно отнести на конкретный вид услуги. К ним относятся:

а) заработная плата специалистов, обслуживающих программу.

В отличие от персонала  заработная плата которого включается в состав прямых расходов по предоставлению помощи, сотрудники данной категории не участвуют в непосредственном предоставлении помощи. Их функции сводятся к учету и регистрации лиц нуждающихся в получении помощи, расчету пособия и т.д.

б) прочие прямые административные расходы – затраты не относящиеся к трудовым, которые можно прямо и непосредственно отнести на конкретный вид услуги (например, стоимость услуг связи для обслуживания «горячей линии», стоимость инвентаря по программе: развивающие игры для работы с детьми-инвалидами и др.

  2) непрямые (косвенные) административные расходы, которые нельзя прямо и непосредственно связать с предоставлением конкретных услуг.

В данную категорию расходов включаются:

а) заработная плата управленческого персонала, осуществляющего общее руководство учреждением и вспомогательного персонала.

К данной категории относятся  сотрудники общего руководства учреждения, бухгалтерии, отдела кадров, канцелярии, технический персонал, сотрудники органов власти и местного самоуправления занятые организацией предоставления муниципальных услуг;

б) расходы на содержание помещений и оборудования социальной службы учреждения. Они включают арендную плату, коммунальные платежи, расходы по обслуживанию основных средств и оборудования, используемого для предоставления социальных услуг и т.п.

Структура стоимости социальной услуги представлена на рисунке 5.

 Рисунок 5 – Структура стоимости социальной услуги

Оценка полной стоимости  бюджетных услуг, особенно в социальной сфере, позволяет объективно оценить  стоимость социальных программ города и разработать обоснованные нормативы  их финансирования, достаточные для  предоставления услуг установленного содержания и качества. Применение нормативного подхода к финансированию создает у бюджетных учреждений заинтересованность к увеличению объемов  предоставления услуг и к снижению затрат.

IV На формирование бюджетных расходов, оказывает влияние система управления муниципальными предприятиями. Повышение эффективности управления может осуществляться путем:

а) преобразование муниципальных  бюджетных учреждений, в автономные;

б) постоянного мониторинга  финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий.

С 1 января 2007 г. вступил в  силу Федеральный Закон «Об автономных учреждениях», которым введена новая  форма государственного или муниципального учреждения – автономное учреждение. Принципы работы такого учреждения существенно  отличаются от тех правил, по которым  осуществляется функционирование традиционных бюджетных учреждений.

Основные особенности  функционирования муниципальных автономных учреждений:

• орган местного самоуправления, являющийся учредителем автономного учреждения, в обязательном порядке устанавливает для учреждения задание на оказание услуг, выполнение которого является для учреждения обязательным. Содержание этого задания определяет требования учредителя к деятельности учреждения финансируемой за счет бюджетных средств. Задание учредителя может также включать оказание платных услуг для населения;
• учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания автономным учреждением, предоставляя учреждению бюджетные средства на выполнение задания в виде общей суммы бюджетных ассигнований, не разбитых по статьям расходов;
• автономное учреждение самостоятельно распоряжается всеми доходами от оказания платных услуг или от выполнения государственных или муниципальных заказов вне рамок задания учредителя;
• учредитель автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения, возникшим перед третьими лицами. Автономное учреждение самостоятельно распоряжается и отвечает по своим обязательствам, закрепленным за ним имуществом.