Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Введение

В последние пять лет большое внимание уделялось вопросам совершенствования финансово – бюджетного федерализма, повышения самостоятельности и ответственности региональных и муниципальных органов власти в области бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Были приняты ряд законов постановлений правительства РФ, приказы Министерства финансов РФ по этой проблеме.

Был принят Закон РФ №173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ» от 13 октября 2008 года, Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 года №859 «Об утверждении положения о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов», Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 года №1010 « О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период» и другие, способствующие совершенствованию бюджетного процесса.

Вопросам укрепления бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений посвящены научные разработки и труды Г.Б. Поляка, О.В. Врублевской, М.В. Романовского, Л.И. Якобсона, А.М. Лаврова, И.В. Подпорина, Дж. Литвака и других.

В настоящее время управление общественными финансами без четких правил, полномочий и ответственности характеризуется высокой централизацией. Однако на практике складывается неформальная автономия.

Объектом данной работы являются проведенные органами государственной власти РСО – Алания мероприятия в рамках реализации Программы реформирования региональных финансов РСО – Алания на 2009-2010 годы, утвержденной Законом Республики Северная Осетия-Алания от 24 декабря 2008 года № 60-рз.

Целью данной работы является исследование достигнутых результатов в процессе реформирования общественных финансов РСО - Алания.

Глава 1.Совершенствование и развитие бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

Конституцией Российской Федерации  закрепляет федеративное устройство нашего государства, которое в сочетании с разграничением прав и полномочий между федеральными органами государственной и органами местного власти субъектов РФ являются предпосылками финансово-бюджетного федерализма.

Бюджетный, или фискальный (от слова «фиск» — казна), федерализм — это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.1

Л.И. Якобсон отмечает: «Межтерриториальные экономические отношения неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и этнокультурных факторов. Несомненно, не все, что имеет место во взаимоотношениях любой федерации с ее субъектами и местными органами, исчерпывающим образом отражается в моделях и положениях теории бюджетного федерализма. В той мере, в какой децентрализованное в территориальном разрезе распоряжение общественными ресурсами не сводится к реализации бюджетных полномочий (так, регионы могут владеть собственными предприятиями), фискальный федерализм составляет аспект более широкого понятия, а именно экономического федерализма — впрочем, аспект наиболее важный, определяющий».2

Вопросам межбюджетных отношений большое внимание уделяется в бюджетном кодексе РФ, который выделяет следующие принципы межбюджетных отношений:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
• разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
• равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Перечисленные выше принципы можно отнести и к принципам финансово – бюджетного федерализма.

В качестве основных инструментов межбюджетных отношений можно выделить такие как разграничение расходных обязательств и источников их финансирования, доходных источников, а также методов оказания финансовой помощи. Необходимо отметить, что одним из самых объемных направлений является распределение регулирующих доходов. Как отмечают экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд: «Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его «мягкость». Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным»,3

Передача соответствующих расходных обязательств и доходных источников с одного уровня бюджетной системы на другой является одним из направлений реализации межбюджетных отношений. Согласно статье 84 БК РФ отдельные государственные полномочия Российской Федерации могут быть переданы в бюджеты субъектов РФ, включением соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Согласно такой же процедуре происходит передача расходных обязательств субъекта РФ в местные бюджеты. Передача государственных полномочий соответствующего бюджета обязательно должна сопровождаться передачей соответствующих компенсаций соответствующему бюджету. С помощью данной нормы бюджетного кодекса исчезает такое понятие как «нефенансируемые мандаты», характеризующее передачу полномочий с одного уровня бюджетной системы на другой без соответствующей компенсации. Явление свойственное для бюджетной системы России начала середины 90-х годов.

Формирование современной системы межбюджетных отношений, началось в 1991 году. В ходе становления системы можно выделить три этапа, характеризующихся различными принципами предоставления финансовой помощи регионам. Первый этап охватывает период с 1991 г. по II квартала 1994 г., второй этап завершается, в середине 1998 г. С конца же 1998 года по 2000 – е годы период третьего этапа.

До 1991 г. сбалансированность бюджетов всех уровней достигалась путем принятия расходов, основанных на различных ведомственных нормах, и ликвидацией возникающих дефицитов индивидуальными нормативами закрепления доходных источников и централизованно предоставленными дотациями. Данная система имела возможность существовать исключительно в условиях жесткой централизации, но в сою очередь она не обеспечивала эффективной и сбалансированной бюджетной системы.

При стихийной децентрализации бюджетной системы РФ в 1991-1993 годах, распределение финансовой помощи нижестоящим бюджетам проводилось с использованием дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных, в частности от НДС, и прямого согласования размеров дотаций из федерального бюджета. Данному периоду характерен значительный объем предоставления прямой финансовой помощи из федерального бюджета, но сложность заключается в том, что отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сам процесс регламентировался лишь индивидуальным согласованием. Данная система фактически повторяла принципы, лежащие в основе бюджетного выравнивания при командно – административной экономике, но в условиях становления рыночной экономики и политической децентрализации данная система была недопустима и привела к бюджетному кризису и социальной напряженности.

В 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, получившая свое воплощение в Указе Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».

Указом было предоставлено право региональным и муниципальным органам государственной власти вводить дополнительные налоги для пополнения соответствующих бюджетов. Несмотря на демократичность данной нормы, она приводила к негативным последствиям – дискриминации органами власти налогоплательщиков, затруднительному перемещению товаров по территории Российской Федерации, что является нарушением статьи 8 Конституции РФ, хотя и обеспечивало поступление дополнительных средств в соответствующие бюджеты. Так, за период с 1992 г. по 1997 г. доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9—12,9%), а доля федерального бюджета резко снизилась (с 16,6 до 11,9%)4. В 1997 г. право введения налогов и сборов на территории Российской Федерации было закреплено за федеральными органами государственной власти.

По итогам принятия Указа Президента РФ и проведения мер, направленных на формирование новых федеративных принципов государственного устройства в РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты. В этот же период времени создается Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределялись на основе единой методики и формализованных критериев.

Несмотря на предпринятые меры, процесс реформирования межбюджетных отношений остался незавершенным. Вносимые изменения, основной целью которых являлся переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи нижестоящим бюджетам к единой методике ее распределения были несущественными и непоследовательными. Также необходимо отметить и то, что сама процедура расчета норм трансфертов была слишком громоздкая, с применением значительного количества показателей. С 1996 года вновь усиливается субъективизм в распределении финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Этому способствовали недостатки применявшейся в тот период времени методики распределения средств ФФПР. К ним можно отнести использование отчетных данных о фактических расходах и доходах субъектов Федерации, подвергавшихся индивидуальным согласованиям, использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам, а также неравномерное перечисление трансфертов, оправдываемое, в том числе, необходимостью исправления заложенных при их распределении перекосов.

С 1997 г. уже не используется такое деление, а вводится новая группировка субъектов РФ: полностью расположенные в районах Крайнего Севера, частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности, все остальные.

В период с 1993 года по 1997 наблюдается резкий рост дотационных бюджетов, в 1993 году их было 54 (61% от общего числа), в 1995 г. – 78 (88%), в 1996 г. – 75 (84%), а в 1997 году уже – 81 (91%). Приведенные данные характеризуют то, что сложившаяся на тот период система межбюджетных отношений лишь формально соответствовала признакам бюджетного федерализма.

Этот период можно охарактеризовать как экспериментальный федерализм, и в 1997 году были исчерпаны все возможности его развития. Более того в 1997-1998 году устанавливается кризис межбюджетных отношений, что проявилось в недовольстве субъектов РФ политикой, осуществляемой федеральными властями, попытках внедрения одноканальной модели. Сущность одноканальной модели заключается в том, что регионы должны были передавать в центр фиксированную сумму платежей, все же, что оставалось сверх этой суммы оставалось в региональном бюджете. Но применение одноканальной модели могло привести к негативным последствиям, в числе которых дезинтеграция сначала налогово-бюджетного, а затем и всего экономического пространства, ухудшение предпринимательского и инвестиционного климата и как следствие усиления сепаратистских тенденций.

В качестве недостатков системы межбюджетных отношений того периода можно выделить:

• необоснованные и законодательно незакрепленные расходные обязательства каждого уровня бюджетной системы РФ;
• недостаток проработанности форм предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам, за исключением помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов;
• отсутствие единого подхода к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ;
• нерешенность вопросов усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;
• отсутствие нормативно – правовой базы регламентирующей потребности в бюджетных расходах.

Все выше перечисленные факты не способствовали сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, снижению объема встречных финансовых потоков. Трансферты из ФФПР исчислялись с учетом текущих расходов и не оказывали влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Наряду с объективными причинами на обострение взаимоотношений меду органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а последних с органами местного самоуправления оказывало влияние принятие нормативно-правовых актов по передаче расходных обязательств с одного уровня бюджетной системы на другой без соответствующей компенсации. Это в свою очередь привело к значительному росту «нефенансируемых мандатов».