Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Второй этап включает период с 1 июля 2009 года по 30 июня 2010 года. Если основной задачей первого этапа было формирование законодательной базы реформирования общественных финансов, то в ходе реализации второго этапа целью является практическая реализация всех принятых нормативно-правовых актов.

Мероприятие 1. Создание системы учета потребности в объеме, инфраструктуре предоставления и качестве государственных услуг юридическим и физическим лицам

Создание системы учета потребности в предоставлении государственных услуг является ключевым направлением реформирования региональных финансов, поскольку финансирование социально значимых услуг является важнейшим элементом БОР – основной цели бюджетной реформы. Разработка реестра государственных услуг и проведение оценки потребности населения в соответствующих услугах является отправной точкой  для реализации других мероприятий Программы: для разработки и обобщения требований к качеству государственных услуг, для формирования государственного задания бюджетным и автономным учреждениям в натуральном и стоимостном выражении, а также для расчета бюджетных ассигнований при планировании регионального бюджета.

В годы, предшествующие бюджетной реформе, в РСО-А при разработке проекта закона Республики о республиканском бюджете в той или иной степени учитывались потребности населения в предоставлении государственных услуг. Оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах проводилась в сфере здравоохранения, культуры, образования и социальной политики. Вместе с тем эти оценки не имели единой методологической базы и имели справочное значение. При разработке проекта закона Республики о республиканском бюджете в основу расчетов закладывались показатели, характеризующие потребности сети бюджетных учреждений (штатная численность, фонд оплаты труда и т.д.).

Основное место в системе определения потребности в предоставлении государственных услуг в ходе реализации Программы было отведено таким отраслям социальной сферы, как образование, здравоохранение, социальная защита населения и культура. На эти направления бюджетной сферы расходуется наибольший объем бюджетных средств, потребителями этих услуг являются большинство граждан региона, услуги именно по этим направлениям создают основу для реализации национальных приоритетов в области создания потенциала для будущего развития и повышения качества жизни граждан.

На первом этапе реализации Программы была проведена инвентаризация предоставляемых государственных услуг (по видам бюджетных учреждений), сформирован и утвержден Постановлением Правительства РСО-А от 22 мая 2009 года №1589 перечень основных государственных услуг, по которым должен проводиться учет потребности в их предоставлении. Источниками для составления перечня государственных услуг РСО-А стали нормативные правовые акты, определяющие права и гарантии граждан РФ; определяющие расходные обязательства РСО-А; прогнозы, планы и программы социально-экономического развития Республики, общероссийские классификаторы услуг, а также статистическая информация, данные субъектов бюджетного планирования и различные аналитические материалы.

Специфика разработанного перечня услуг состоит в том, что он адаптирован к формату государственного задания. Поскольку государственные задания будут формироваться в разрезе учреждений, то и услуги в реестре соотнесены с типами учреждений, их производящих. При этом учтен тот фактор, что одноименные услуги могут иметь различное содержание в зависимости от типа учреждения - поставщика услуги. Например, услуга начального общего образования в общеобразовательных школах отличается  от услуги  начального общего образования в учреждении для детей, нуждающихся в длительном лечении. С другой стороны, содержание услуги «Организация массовых зрелищных мероприятий» не зависит от того, какое учреждение ее предоставляет – театр, творческий коллектив или дом культуры. Во избежание коллизий в отношении одноименных услуг, предоставляемых различными типами учреждений, при формировании государственного задания, а также при установлении стандартов качества услуги, в реестр введены коды услуг и коды учреждений, позволяющие однозначно идентифицировать услугу. По данному перечню услуг будет осуществляться мониторинг потребности. Также Постановлением Правительства РСО-А от 22 мая 2009 года №158 утверждены порядок проведения мониторинга и порядок учета его результатов.

В рамках второго этапа должен быть проведен мониторинг потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам и определение ее стоимостной оценки. Разработка порядка оценки потребности в государственных услугах в натуральном и стоимостном выражении осуществлена на основе принципов БОР. Учет потребности в натуральном выражении будет осуществлен, исходя из статистических наблюдений, прогнозных показателей социально-экономической статистики, а также из результатов анкетирования и социологических опросов граждан. При стоимостной оценке потребности в услугах будут учитываться показатели инфляции, изменения в нормативно-правовой базе, бюджетная отчетность. Основным риском создания системы оценки потребности в государственных услугах является несостоятельность оценочных показателей фактической потребности населения Республики в данных услугах – и, прежде всего, ситуация, при которой результатом отчетов окажутся заниженные показатели.

Результаты, полученные в ходе мониторинга потребности в предоставлении государственных услуг и стоимостной оценки этой потребности учитываются при формировании проекта бюджета РСО-А на очередной финансовый год и плановый период.

В целях обеспечения открытости и прозрачности процесса реформирования региональных финансов РСО-А будет произведена публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам.

Мероприятие 2.Стандартизация государственных услуг юридическим и физическим лицам

Единая комплексная система оценки качества государственных услуг по всем отраслям социальной сферы, включая здравоохранение, образование, социальную защиту населения и культуру в РСО-А на момент начала реализации Программы не была построена. Также отсутствовали единые требования к качеству предоставления государственных услугу, хотя и отдельные нормативные правовые акты, устанавливающие такие требования, были приняты (например, Постановление Правительства РСО-А от 7 июля 2008 года № 15510).

На первом этапе реализации Программы проведена полная инвентаризация действующего законодательства (как федерального, так и республиканского) на предмет наличия стандартов качества предоставляемых услуг. По итогам этой работы был подготовлен единый свод нормативных правовых актов, устанавливающих требования к качеству государственных услуг, предоставляемых юридическим и физическим лицам в сферах образования, культуры, здравоохранения и социальной политики.

Данный свод был составлен с учетом федерального опыта формирования стандартов качества и сложившейся системы бюджетных учреждений и услуг (ранее составленным перечнем государственных услуг). Так, действующее законодательство было подвергнуто инвентаризации на предмет наличия требований ко всем учреждениям сферы, к конкретному виду учреждения, к конкретным услугам, оказываемым данным учреждением.

Требования были сгруппированы по следующим категориям: требования к  квалификации (опыту работы) специалиста, оказывающего услугу; требования к используемым в процессе оказания услуги материальным ресурсам соответствующей номенклатуры и объема; требования к процедурам, порядку (регламенту) оказания услуги; требования к оборудованию и инструментам, необходимым для оказания услуги; требования к зданиям и сооружениям, необходимым для оказания услуги, и их содержанию. Результаты инвентаризации были учтены при непосредственной разработке стандартов качества государственных услуг.

Далее были разработаны и утверждены стандарты качества предоставления услуг в четырех вышеназванных отраслях11. Формат стандартов соответствует потребностям как получателей бюджетных услуг, так и их поставщиков, а также главных распорядителей бюджетных средств. С точки зрения потребителя услуги, стандарт представляет собой упорядоченный свод требований к отдельным параметрам качества услуги, включающий в себя отсылки к действующим федеральным и республиканским нормативным правовым актам, что дает потребителю наиболее полную информацию об ожидаемом качестве услуги в удобной форме, а также позволяет выявлять факты несоответствия качества услуг установленным стандартам. С точки зрения  учреждений-поставщиков государственных услуг, стандарт качества – документ, регламентирующий деятельность учреждения, направленную на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам, а также создание условий для оказания услуг. В целях удобства работы со стандартами главных распорядителей бюджетных средств, формирующих государственные задания, услуги в стандартах  сгруппированы либо по категориям учреждений, оказывающих комплекс услуг (если одноименные услуги в учреждениях различных типов имеют различное содержание), либо по категориям услуг (если тип учреждения, оказывающего услугу, не влияет на ее содержание).

Стандарты качества предоставления государственной услуги учитывают условия обслуживания (удобство получения услуги потребителем, вежливость персонала, время предоставления услуги), соблюдение нормативов потребления материально-технических ресурсов при предоставлении услуг (наличие необходимого оборудования, нормы расходных материалов), соблюдение санитарно-гигиенических норм, полноту выполнения процедур, необходимых для предоставления услуг, квалификационные требования к персоналу, оказывающему услугу.

В продолжение данной работы был утвержден «Порядок оценки соответствия требований к качеству фактически предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам утвержденным требованиям»12. Разработаны единые подходы к параметрам качества, определен порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых услуг стандартам по перечню услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями. Определены источники получения информации о государственных услугах, утвержден порядок проведения контрольных мероприятий и формат ведения книги обращений граждан для выявления случаев несоответствия качества услуг установленным стандартам.

Следующим шагом должна стать подготовка аналитического отчета о результатах инвентаризации состояния материально-технической базы государственных учреждений субъекта РФ на соответствие требованиям к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам.

По мере накопления практического опыта применения стандартов качества на втором этапе реализации Программы в утвержденные требования предполагается внесение необходимых изменений и дополнений, направленных на их конкретизацию.

Обязательны к публикации в СМИ и сети Интернет, а также в местах предоставления соответствующих услуг, утвержденные требования к качеству предоставления государственных услуг юридическим и физическим лицам.

Мероприятие 3.Создание предпосылок для развития новых форм оказания государственных услуг  юридическим и физическим лицам

На этапе подготовки Программы реформирования региональных финансов РСО-А (в 2008 г.) проводилась пилотная оценка возможности изменения перевода бюджетных учреждений республики в форму автономных. Исследование показало неготовность учреждений к изменению типа на текущий момент (не в последнюю очередь это было обусловлено юридической и психологической неподготовленностью руководства учреждений и отраслевых ведомств).  Между тем, потребность в проведении эксперимента по переводу бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму автономных учреждений или их приватизации, обусловлена существующими проблемами функционирования бюджетного сектора, такими, как отсутствие связи сметного финансирования с результатами деятельности бюджетного учреждения, отсутствие стимулов для бюджетных учреждений к повышению качества бюджетных услуг и экономии бюджетных ресурсов и многими другими. Кроме того, создание автономных учреждений и привлечение негосударственных организаций к оказанию социальных услуг создает предпосылки для формирования конкурентной среды в бюджетной сфере.

В РСО-А существуют частные организации, предоставляющие социальные услуги наряду с государственными учреждениями. Так, в 2008 г. в сфере образования функционирует 60 частных организаций, в сфере здравоохранения и предоставления социальных услуг – 133 частные организации, в области предоставления прочих коммунальных, социальных и персональных услуг – 277 организаций. Таким образом, у частного бизнеса Республики имеется накопленный опыт оказания услуг социальной направленности населению. В связи с этим предполагается участие негосударственных организаций в конкурсах на оказание услуг по государственным контрактам (при условии принятия республиканских нормативных документов, регулирующие порядок формирования государственного заказа на оказание социальных услуг). Таким образом, будет создана конкурентная среда на рынке общественно значимых услуг, что должно способствовать росту их качества.

Данное направление реформирования бюджетной сферы предполагает расширение возможностей органов исполнительной государственной власти республики по привлечению организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности к оказанию услуг, предоставляемых за счет бюджетных средств.

В рамках реализации мероприятия были оценены возможности реорганизации бюджетных учреждений, подведомственных органам исполнительной государственной власти РСО-А, предоставляющих услуги в области образования, культуры, здравоохранения и социальной защиты населения на основе следующих критериев:

• бюджетное учреждение обладает имуществом и квалифицированным персоналом, позволяющим оказывать услуги населению соответствующего качества;
• бюджетные учреждения, предоставляющие социальные услуги, оказывают услуги, которые могут предоставляться негосударственными организациями;
• доля доходов бюджетного учреждения от осуществления предпринимательской и иной приносящей доход деятельности за последние три отчетных года составляет существенную долю от их общего объема (более 50%);
• реорганизация бюджетного учреждения не повлечет нарушения предусмотренных законодательством РФ прав граждан, в том числе права на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование и социальную защиту в соответствии с Конституцией РФ и другими законами РФ и РСО-А;
• у подлежащего реорганизации бюджетного учреждения на дату принятия решения о реорганизации отсутствует кредиторская задолженность, просроченная более чем за три месяца;
• при принятии решения о преобразовании бюджетного учреждения и иную организационно-правовую форму учитывается инициатива коллектива бюджетного учреждения.