Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

За последние четыре года структура долга РСО-А по видам заимствований была представлена всеми формами долговых обязательств, кроме ценных бумаг. Структура долга на протяжении рассматриваемого периода изменялась: если в 2005 году преобладали бюджетные кредиты (как федерального бюджета, так и местных бюджетов Республики (город Владикавказ), в последующие годы основной формой долга были банковские кредиты.

Банковские кредиты за последние три с половиной года привлекались только в целях покрытия временных кассовых разрывов и рефинансирования долга. За рассматриваемый период обязательства данного вида погашались полностью и в срок, просроченных обязательств не возникало.

Долговые обязательства РСО-А представлены в основном краткосрочными обязательствами (со сроком погашения до 1 года). Их доля в структуре долга на протяжении последних лет возросла с 24-35 % до 69-74 % долга. Долгосрочными видами заимствований в структуре долга Республики являются только гарантии и соглашения о реструктуризации долга.

Просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета по состоянию на 1 июля 2008 года  составила 258,5 млн. рублей.

В ходе реализации Программы были разработаны и по состоянию на 1 июля 2009 года утверждены  «Методология расчета долговой нагрузки на бюджет (долговой емкости бюджета) с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период» и «Методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку (долговую емкость) республиканского бюджета Республики Северная Осетия-Алания»22.

Методология расчета долговой нагрузки на бюджет (долговой емкости бюджета) с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период включает в себя:

• описание целей расчета долговой емкости бюджета
• оценку долговой емкости бюджета.

Общая оценка долговой емкости бюджета  производится на основании 4 критериев, для каждого из которого приведена формула. Значения критериев дают представление об уровне долговой нагрузки (низкий, средний, высокий, критический). Каждый критерий имеет свой вес для расчета сводного показателя долговой нагрузки.

На основании утвержденной методологии органы государственной власти РСО-А формируют основные направления долговой политики, а также расчет долговой емкости бюджета является источником для обоснованных решений о принятии новых долговых обязательств либо отказа от них.

Методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку (долговую емкость) республиканского бюджета РСО-А включает в себя:

• перечень ограничений при планировании объема возможного привлечения новых долговых обязательств
• формулу для расчета объема возможного привлечения новых заимствований.

Объем возможного привлечения новых заимствований ограничивается предельным уровнем дефицита республиканского бюджета и зависит от объема общих годовых доходов/расходов республиканского бюджета, объема безвозмездных поступлений, поступлений от продажи акций  и иных форм участия в капитале и снижении остатков средств на счетах по учету средств республиканского бюджета.

Объем возможного привлечения новых заимствований определяется также с учетом всех критериев оценки долговой нагрузки согласно методологии расчета долговой нагрузки на бюджет (долговой емкости бюджета) с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период.

Публикация в СМИ сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашения.

2.2.Финансовое обеспечение реализации  Программы

Финансирование Программы реформирования региональных финансов Республики Северная Осетия-Алания будет осуществляться из двух источников:

• средства республиканского бюджета;
• субсидии из федерального бюджета.

Общая стоимость реализации Программы реформирования составит 173 907,0 тыс. рублей (в течение двух лет). Доля софинансирования из бюджета республики в среднем составляет 22,2 процента или 38 529,4 тыс. рублей. Таким образом, за счет субсидий федерального бюджета будет возмещено в течение двух лет (2009 и 2010 годы) расходов на 135 377,6 тыс. рублей.

Исходя из перечня допустимых направлений использования субсидий, в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 24 августа 2004 года N 238 «Вопросы распределения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов» выбрано два направления расходования средств:

• собственно реализация Программы реформирования;
• обслуживание и погашение долговых обязательств.

На реализацию Программы реформирования решено израсходовать 89,2 процента планируемых бюджетных средств, или 155 167 тыс. рублей, из них за счет средств республиканского бюджета 31 033,4 тыс. рублей, за счет субсидий из федерального бюджета 124 133,6 тыс. рублей. Соотношение расходов из федерального и республиканского бюджетов составляет 80:20 на каждом из этапов реализации Программы.

На обслуживание и погашение долговых обязательств решено выделить 18 740 тыс. рублей, или 10,8 процента расходов, из них за счет средств республиканского бюджета 7 496 тыс. рублей, за счет субсидий из федерального бюджета – 11 244 тыс. рублей. Соотношение расходов из федерального и республиканского бюджетов составляет 60:40 на каждом из этапов реализации Программы в части обслуживания и погашения долговых обязательств.

Планируемый объем расходов на реализацию Программы реформирования обусловлен потребностью в средствах в соответствии с нижеприведенными расчетами расходов на конкретные направления и  мероприятия.

1. Расходы на реализацию  Программы реформирования региональных  финансов

В рамках реализации Программы выделены следующие направления расходования средств:

• программа профессионального обучения государственных служащих;
• автоматизация системы управления республикой (в том числе районами), системы государственных закупок, процессов бюджетирования, ориентированного на результат (закупка оборудования и необходимого программного обеспечения);
• сопровождение реализации Программы (закупка услуг сторонних организаций);
• материальное стимулирование служащих органов исполнительной власти, участвующих в реализации бюджетной реформы;
• публикация материалов по Программе в СМИ и сети Интернет;
• выделение субсидий на реформирование муниципальных финансов.

Обоснование расходов по каждому направлению, связь направлений расходов с мероприятиями Программы, расчет общей суммы расходов и распределение расходов по этапам.

1.1. Программа профессионального  обучения государственных служащих

Для эффективной реализации Программы необходимы высококвалифицированные специалисты, которые имеют всестороннее представление о системе управления государственными финансами, знакомы с опытом реализации аналогичных Программ в других субъектах федерации и на других уровнях бюджетной системы, ориентируются в федеральном, республиканском и местном законодательстве, имеют высокий уровень компьютерной грамотности. Профессиональный уровень государственных служащих, участвующих в реализации Программы, на данный момент не в полной мере отвечает перечисленным требованиям.

Оценка расходов на профессиональное обучение государственных служащих составляет 12 500 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:

• средней стоимости прохождения цикла повышения квалификации  продолжительностью по 10 дней - 55 тыс. рублей;
• количества сотрудников, направляемых на курсы повышения квалификации - 125 человек;
• экспертной оценки командировочных расходов (проезд, проживание, суточные) и организационных взносов за участие в тематических конференциях, проводимых в других городах РФ - 5 295 тыс.рублей;
• расходов на закупку обучающей литературы и пособий - 330 тыс. рублей.

Таблица 2

Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)23

Наименование	1 этап	2 этап
Повышение квалификации	4 370	2 500
Участие в конференциях и семинарах (включая командировочные расходы)	2 900	2 400
Обучающая литература	230	100
Всего	7 500	5 000

 

На первом этапе планировалось израсходовать по данному направлению больший объем средств, чем на втором, в связи с тем, что от уровня квалификации сотрудников зависит успешность реализации всей программы в целом. Предполагалось, что на первом этапе пройдут обучение служащие, участвующие в разработке нормативной правовой базы, а на втором этапе - специалисты, отвечающие за реализацию мониторинга и подготовку аналитических материалов.

1.2. Автоматизация системы  управления республикой (в том  числе районами), системы государственных  закупок, процессов бюджетирования, ориентированного на результат (закупка  оборудования и необходимого  программного обеспечения)

Выполнение поставленных Программой задач и развитие рынка услуг требуют должного и современного технического и программно-технологического обеспечения. Многие мероприятия Программы подразумевают разработку формализованных методик оценки различных показателей и проведение расчетов по ним. Для автоматизации отдельных аспектов бюджетного процесса необходима закупка программного обеспечения либо его разработка (автоматизация процедур прогноза и планирования бюджета региона в рамках среднесрочных целевых ориентиров).

Оценка стоимости автоматизации системы управления районами, процессов бюджетирования ориентированных на результат (закупка оборудования и необходимого программного обеспечения) составляет 60 589 тыс. рублей. Расчет произведен исходя из:

• оценки требуемого количества компьютеров - 740 шт.;
• средней рыночной стоимости одного компьютера, включая комплектующие - 39,3 тыс. рублей;
• оценки расходов на разработку технического задания на единую систему управления бюджетным процессом – 12 657 тыс. рублей;
• оценки расходов на закупку и инсталляцию программного обеспечения для автоматизации БОР – 3 550 тыс. рублей;
• оценки расходов на разработку, настройку и внедрение программного обеспечения мониторинга и анализа выполнения показателей Программы социально-экономического развития и республиканских целевых Программ – 4 250 тыс. рублей;
• оценки расходов на разработку, настройку и внедрение программного обеспечения прогноза и планирования бюджетов в рамках среднесрочных целевых ориентиров – 7 200 тыс. рублей;
• оценки расходов на разработку, настройку и внедрение программного обеспечения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти – 3 85 тыс. рублей.

Таблица 3

Распределение расходов по этапам (тыс. рублей)24

Наименование	1 этап	2 этап
Закупка компьютеров	16 319	12 763
Разработка ТЗ	12 657	0
Автоматизация БОР	3 550	0
Автоматизация мониторинга долгосрочных и ведомственных целевых программ	4 250	0
Автоматизация прогноза и планирования трехлетнего бюджета	7 200	0
Автоматизация оценки эффективности деятельности органов власти	3 850	0
Всего	47 826	12 763

 

Распределение закупок программного обеспечения следует из плана реализации мероприятий Программы реформирования. На втором этапе планируется закупить большее количество компьютеров, чем на первом, в связи с тем, что на втором этапе к реформе подключаются муниципальные образования (в части реализации компонента программы «Межбюджетные отношения и качество управления муниципальными финансами»).