Бюджетная политика Республики Беларусь на современном этапе

Сущность бюджетной политики, как и любой другой экономической категории проявляется в двух функциях - распределительной и контрольной.

Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей. Это происходит путем перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства (отраслями, территориями и т.д.), уровнями государственного управления, слоями общества. Границы действия распределительной функции очень широки, т.к в бюджетные отношения вступают почти все участники воспроизводственного процесса.

Вторая – контрольная функция позволяет узнать, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются, сигнализирует об отклонениях в движении бюджетных средств, отображает экономические процессы, происходящие в структурных звеньях экономики. Благодаря ей, можно прогнозировать социально-экономические последствия бюджетной политики.

Для осуществления функций государство вырабатывает бюджетный механизм, представляющий собой совокупность форм организации бюджетных отношений, методов мобилизации и использования средств общегосударственного фонда. Бюджетный механизм включает в себя бюджетную систему страны, административные органы, правовые основания в виде законов и постановлений высших органов управления страны, систему документации и отчетности и прочие реквизиты, необходимые для конкретной деятельности по исполнению доходной и расходной частей бюджета. Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена:

– механизм мобилизации денежных средств в бюджетную систему страны;

– механизм расходования бюджетных средств;

– механизм межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов.

В зависимости от особенностей управления бюджетными отношениями в бюджетном механизме выделяют следующие блоки [21, c.40]:

– бюджетное планирование;

–бюджетное прогнозирование;

– бюджетный контроль и т.д.

Формы и методы бюджетного регулирования отличаются многообразием. Финансовая деятельность государства осуществляется в различных формах. Прежде всего, государственное регулирование сочетает формы прямого и косвенного регулирования. Экономическое регулирование достигается многочисленными методами - денежной и кредитной политикой, налоговой политикой, политикой государственных расходов, управлением государственным долгом, внешнеторговой политикой, лицензированием экспортных потоков, таможенным налогообложением, нетарифными методами ограничения импорта.

Административная форма государственного регулирования применяется, как правило, в области, где методы административного воздействия оказываются достаточно эффективными, а их применение становится совершенно необходимым. В экономически развитых государствах существуют десятки тысяч нормативных актов, которые должны соблюдать все участники экономических отношений. Административно-нормативные, административно-контрольные функции государственных ведомств составляют неотъемлемое звено современного рыночного хозяйства. Мировая практика государственного регулирования экономики подтверждает использование форм прямого и косвенного воздействия, однако тенденции развития той или другой формы, мотивы, методы, направленность и мера вмешательства в каждой стране имеют свою существенную специфику.

Бюджетное регулирование осуществляется как в правовой, так и неправовой форме.

Правовая форма заключается в мобилизации, распределении и использовании финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государство использует финансово-правовые акты.

Методами бюджетного регулирования являются:

а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему;

б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы;

в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать «регулирующие налоги»;

г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);

д) межбюджетное кредитование в виде в виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды;

е) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование.

Если данные методы бюджетного регулирования не дали эффекта, могут быть использованы методы прямой финансовой поддержки в виде бюджетных дотаций, субвенций, субсидий или в виде бюджетных кредитов и бюджетных ссуд.

Дотация - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления определенных целевых расходов.

Таким образом, основное отличие дотации от субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные деньги не носят целевого характер).

Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Следовательно, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы нижестоящего звена бюджетной системы, т. е. в данном случае часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть - нижестоящим.

В указанных случаях денежные средства предоставляются из вышестоящего бюджета нижестоящему на безвозвратной и безвозмездной основе. Кроме того, предоставление денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

В мировой практике чаще всего идет речь в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной ссуде.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Как мы видим, отличие бюджетной ссуды от бюджетного кредита заключается лишь в сроке предоставления денежных средств на заемной основе: в определении бюджетного кредита этот срок не упомянут, в определении бюджетной ссуды он оговаривается (не более шести месяцев).

Следует отметить, что данного признака явно недостаточно для установления каких-либо существенных различий между бюджетным кредитом и бюджетной ссудой. И в целом представляется, что введение а законодательство столь тонких и недостаточно определенных различий между методами бюджетного регулирования, основанных на кредитной основе, лишь запутывает систему этих методов и затрудняет практику бюджетного регулирования. К тому же, если быть точным, то кредит представляет собой экономическую категорию, выражающую возвратное движение денежных средств. Понятие «ссуда» более относится к правовой категории, опосредующей «кредит» как экономическую категорию. Иными словами, соотношение понятий «бюджетная ссуда» и «бюджетный кредит» это соотношение правовой формы и экономического содержания бюджетного отношения, опосредующего возвратное движение денежных средств.

Если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов».

Секвестр [от лат. sequestrum - ограничение] - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

Таким образом, процесс бюджетного регулирования осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

При этом основное правовое отличие собственных (закрепленных) доходов и регулирующих доходов бюджетов заключается в том, что право на собственный доход возникает у бюджета в силу нормативного правового акта (например, Налогового кодекса или Бюджетного кодекса) и это право действует столько, сколько будет действовать тот нормативный правовой акт, которым данное право установлено. Право же на регулирующие доходы возникает при утверждении того бюджета, который регулирует нижестоящие бюджеты. И это право действует в течение текущего финансового года (то есть столько, сколько действует правовой акт, утвердивший вышестоящий бюджет). Впрочем, бюджетное законодательство большинства стран отошло от этой достаточно традиционной схемы.

Таким образом, государственный бюджет представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб, правительственных программ, в которой определяются потребности, подлежащие удовлетворению за счёт государственной казны, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну. Государственный бюджет играет важную роль в финансовой системе страны. За счет бюджетных средств удовлетворяются общегосударственные потребности, финансируются отдельные сферы деятельности - оборона, управление, охрана общественного порядка и безопасности государства, фундаментальная науки и др. Кроме того за счет бюджета удовлетворяются и коллективные потребности путем финансирования затрат на образование, здравоохранение культуру и искусство. Большую роль играет государственный бюджет в сфере материального производства выступая в качестве стимулятора его роста. Государственный бюджет исполняет следующие функции: контрольную, информационную, регулирующую, способствует институционализации общественных предпочтений. Бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета. Бюджетное регулирование реализуется через: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних и др.

 

1.3 Бюджетная политика зарубежных стран в условиях мирового экономического кризиса

 

Проведениебюджетной политики в кризисный период уже не идет в русле тех прогнозов социально-экономического развития, под которые изначально закладывались все бюджетные проектировки. Ухудшение всех наиболее значимых социально-экономических показателей ставит под сомнение достижение тех целевых параметров, которые закладывались в долгосрочной бюджетной стратегии.

Одним из последствий кризиса стало отклонение реальной политики от ряда принципиальных положений, закрепленных в Бюджетном кодексе, в частности:

смягчение требований к предельной величине ненефтегазового дефицита;

объявление ограничения на общий уровень бюджетного дефицита;

отказ, хотя и временный, от трехлетнего бюджета;

установление предельных уровней – ограничений по отдельным направлениям расходов.

Кроме этого, исходя из публичных заявлений руководства Минфина России, можно заключить, что готовность к корректировке нормативно-установленных принципов бюджетной политики существует и в настоящее время. Следует привести в пример предложение возвратить использование цены отсечения в качестве механизма определения пропорции между расходованием и сбережением нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также решение о передаче в распоряжение Внешэкономбанка доходов, полученных от размещения средств Фонда национального благосостояния.

Все вышеперечисленное свидетельствует о высокой неопределенности базовых принципов бюджетной политики, которая будет оказывать негативное влияние на устойчивость бюджетной сферы вне зависимости от сценариев развития мировой и российской экономики.

Воздействие финансово-экономического кризиса и значительное ухудшение макроэкономической стабильности привело к существенным изменениям, прежде всего, в текущей бюджетной политике.

Падение как нефтегазовых (на 32% в 2009г. к 2008г.), так и ненефтегазовых (16,5%) доходов федерального бюджета, вкупе с сокращением запланированных ранее расходов и увеличением финансирования мер антикризисной поддержки привело к образованию дефицита бюджета в 2009 году в размере 5,9% ВВП.

Тяжелая ситуация с региональными бюджетами потребовала усиления мер по оказанию им финансовой помощи. Произошло изменение механизма межбюджетных трансфертов, в частности, соотношение двух основных видов дотаций (на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность бюджетов) четко показывало сдвиг от формульного к «ручному» распределению федеральных средств: в 2008 г. объем дотаций на сбалансированность составлял 13,9% от дотаций на выравнивание, а в 2009 г. – чуть более 50%.

Фактически кризис подтолкнул федеральные власти к пересмотру приоритетов в социальной политике. Результатом монетизации льгот, проведенной в 2005 г., стал рост социальных обязательств регионов, и многие из них не могли с этими обязательствами справиться. До последнего времени федеральный бюджет вынужден был оказывать регионам значительную финансовую помощь, перечисляя трансферты на софинансирование региональных полномочий (на поддержку региональных категорий льготников). В 2009 г. эта система дала трещину – федеральное софинансирование региональных полномочий по социальной политике росло медленно. В 2010 г. произойдет ее слом – в проекте федерального бюджета сохранено только федеральное софинансирование расходов по поддержке репрессированных и реабилитированных, а помощь остальным, более крупным по численности, категориям региональных льготников (ветераны труда, труженики тыла), малоимущим семьям с детьми (детские пособия), а также предоставление малообеспеченным гражданам субсидий на оплату ЖКУ полностью ляжет на плечи регионов. Если кризис затянется и при этом, как записано в проекте бюджета, федеральные перечисления регионам сократятся на 20%, субъекты РФ вряд ли смогут справиться со своими социальными обязательствами. Сокращение финансирования этих обязательств может привести к росту социальной напряженности в регионах.