Бюджетное планирование

Средства Фонда национального благосостояния в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета в 2011-2013 годах планируется использовать в объеме, равном софинансированию формирования пенсионных накоплений граждан, что позволит сохранить ранее накопленные средства Фонда для финансового обеспечения устойчивости пенсионной системы (таблица 6).

Таблица 6. Прогноз объема Фонда национального благосостояния (млрд. рублей)16

Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета представлены в приложении 3.

Таким образом, в связи с исчерпанием Резервного фонда и реализацией взвешенной политики по использованию средств Фонда национального благосостояния, направленной на обеспечение безусловного исполнения обязательств Российской Федерации, прежде всего в сфере пенсионного обеспечения граждан, финансирование дефицита федерального бюджета будет осуществляться преимущественно за счет государственных заимствований и средств, поступающих от приватизации федеральной собственности.

2.2. Совершенствование правового механизма 
составления и рассмотрения проекта федерального бюджета

К середине 2007 г. в рамках бюджетной реформы были заложены и законодательно закреплены внешние условия для повышения эффективности управления бюджетными средствами. В результате внесения в Бюджетный кодекс РФ комплексных поправок была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора.

В ходе реформы на всех уровнях бюджетной системы были установлены рамки для бюджетного планирования в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированными на повышение качества принимаемых решений в среднесрочной перспективе, и создана основа для дальнейшего улучшения управления общественными финансами. Можно констатировать, что за последние годы существенно изменился бюджетный процесс в целом, были скорректированы взаимоотношения различных бюджетов, иными стали подходы к финансовому планированию17.

Так, с 1 января 2009 г. в практику бюджетного планирования введены государственные задания, касающиеся оказания государственных услуг, способствующие увязке объемов и качества оказания государственных услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг. В целях повышения эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых на финансовое обеспечение оказания государственных услуг, а также улучшения качества работы федеральных бюджетных учреждений Министерством финансов РФ был разработан Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями, устанавливающий общие требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Названный Порядок закреплен постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2009 г. N 1065. Согласно изменениям, внесенным 30 апреля 2009 г., государственные задания распространены на выполнение работ18.

С 2007 г. осуществлен переход к формированию и утверждению федерального бюджета на трехлетний период. В основе бюджетного планирования лежит известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. Данные новации позволили обеспечить преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствовали повышению устойчивости отечественной бюджетной системы, повысили обоснованность планирования бюджетных расходов, позволили заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов).

Претерпел изменения и механизм разработки проекта федерального бюджета. Напомним, что разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета являются в соответствии с п. «а» и «б» ст. 114 Конституции РФ важнейшими полномочиями Правительства РФ.

Важную роль стала играть при подготовке проекта федерального бюджета Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1006 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период» Бюджетная комиссия является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Подготовка, согласование и представление на рассмотрение Бюджетной комиссии вопросов и предложений, касающихся формирования бюджетных проектировок, осуществляются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с полномочиями, установленными Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»19.

Своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период возложена согласно БК РФ на Министерство финансов РФ. Конечным результатом решения данной задачи является принятый в установленные сроки и соответствующий требованиям бюджетного законодательства федеральный бюджет на очередные финансовый год и плановый период.

Непосредственная регулятивная деятельность Министерства финансов РФ, направленная на выполнение данной задачи, выражается в следовании принципам ответственного управления общественными финансами, предполагающим введение среднесрочного финансового планирования, анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, улучшение качества прогнозирования основных бюджетных параметров на средне- и долгосрочную перспективу. Ключевым условием разработки проекта бюджета также являются надежность и обоснованность бюджетных прогнозов.

Министерством финансов проделана значительная работа, направленная на внедрение указанных принципов в практику. Многие из новаций, закрепленных в БК РФ в 2007 г. посредством поправок, были внедрены в рамках подготовки, рассмотрения и утверждения федеральных законов о федеральном бюджете в течение последних трех лет. При подготовке проекта федерального бюджета Министерство финансов РФ составляет прогноз основных параметров бюджетной системы, определяет приоритеты и направления бюджетной, налоговой и долговой политики. Важным направлением деятельности также является методологическая поддержка субъектов бюджетного планирования при подготовке проекта федерального бюджета. В процесс активно вовлечены также Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная таможенная служба. Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ разрабатывает предложения по определению минимального размера оплаты труда, определению порядка индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий, индексации пенсионного капитала в очередном финансовом году и плановом периоде, участвует в разработке предложений по индексации денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих20.

В свою очередь, Министерство регионального развития РФ, в частности, разрабатывает, согласовывает с Министерством финансов РФ и направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности, представляет в Министерство финансов РФ проект приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающего распределение указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, рассматривает в части, касающейся комплексного территориального развития, концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации за счет средств федерального бюджета начиная с очередного финансового года или в плановом периоде, представляет в Правительство РФ и (или) в Бюджетную комиссию предложения (заключения на предложения) по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в части, касающейся субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 170 и 172 БК РФ составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, определяющем основные направления и ориентиры бюджетной политики. Вместе с тем, по оценке Счетной палаты РФ, при формировании проекта федерального бюджета на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. были не только приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг., но и не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания. Выводы Счетной палаты РФ в этой части весьма показательны. Обратим внимание на некоторые их них.

Так, в Бюджетном послании отмечена необходимость реализации в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, основную часть которого должны составлять долгосрочные государственные программы, федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты. Однако внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования затягивается, что ставит под сомнение возможность перехода (начиная с 2011 г.) к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов. Не усовершенствован порядок разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ. Остается низким уровень практического применения ведомственных целевых программ, не внесены изменения в положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ в целях пересмотра механизма их формирования и реализации.

В Бюджетном послании также обращено внимание на актуальность расширения горизонта экономического прогнозирования и финансового планирования и разработки трехлетних экономических прогнозов и бюджетов в рамках средне- и долгосрочных прогнозов на срок до 20 лет. По мнению же Счетной палаты РФ, для решения поставленной задачи необходимо ускорить внесение Правительством РФ в Государственную Думу проектов федеральных законов «О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации» и «О государственном стратегическом планировании». Кроме того, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2023 г., разработанная Правительством РФ и одобренная Советом Федерации, не получил широкого применения программно-целевой подход на основе региональных и ведомственных программ. Требуется разработка Правительством РФ рекомендаций субъектам Российской Федерации по внедрению долгосрочного финансового планирования.

Кроме того, как отмечается в заключении Счетной палаты РФ, для перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо ускорить разработку и утверждение методики расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, которые должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

Недостатки правового регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне видятся также в следующем. Отдельные подзаконные нормативные правовые акты имеют временный характер, что лишает процесс планирования стабильности и порождает внутренние противоречия в процедурах. Некоторые такие акты не дополняются методическими рекомендациями, облегчающими подготовку документов. Часть актов не регламентирует вопросы взаимодействия и обмена информацией как между органами исполнительной власти, так и между органами исполнительной власти и подведомственными организациями в процессе планирования. Кроме того, не все акты содержат требования к качеству и достоверности подготавливаемых документов и материалов.