Бюджетное планирование

Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что рассмотрение проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» осуществлялось, как и в предыдущие годы, в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации. Например, анализ хода исполнения графика подготовки нормативных правовых актов Правительства РФ в IV квартале 2008 г. и в январе-августе 2009 г. показал, как отмечено в заключении Счетной палаты РФ, что отставание в подготовке проектов указанных актов составляло от одного до семи месяцев21.

Обратим внимание еще на одну проблему, требующую решения. В настоящее время составление проекта бюджета должно быть открытым для общества. За рубежом придается первостепенное значение принципу публичности и наглядности информации о бюджете, участию гражданского общества в бюджетном процессе. При этом исходят из того, что бюджет - это не только финансово-экономический, но и политический документ. Поэтому при реально функционирующей демократии в нем всегда в той или иной форме, в той или иной степени отражены интересы различных слоев общества через участие самого общества в принятии бюджетов. В западных странах в политический и социально-экономический лексикон вошло понятие составления бюджета на основе широкого участия и в интересах малоимущих слоев населения, которое означает бюджетный процесс, предусматривающий более непосредственное вовлечение граждан во все стадии бюджетного процесса и связан с комплексом правовых, бюрократических, налоговых, информационных, политических и культурных аспектов, облегчающих последовательное и эффективное участие организаций гражданского общества в бюджетных процессе. Это процесс, в котором должны участвовать законодательные и исполнительные органы власти, гражданское общество, деловые круги и средства массовой информации.

Рекомендации по привлечению широких слоев общества к сфере управления общественными финансами разрабатываются сегодня такими международными организациями, как Международный валютный фонд, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также Институт экономики города (США). Международный опыт свидетельствует о том, что децентрализованная подготовка бюджетов и оценка управления расходами является новаторской стратегией, повышающей эффективность государственных расходов и подотчетности власти. При этом подчеркивается, что бюджетный процесс не является делом исключительно исполнительной власти. Альтернативные бюджеты могут готовиться, в частности, законодательной властью (как это делает Конгресс США), и в этом случае они называются альтернативными бюджетами законодательной власти или гражданского общества.

В России опыт участия гражданского общества в бюджетном процессе нарабатывается еще с 1998 г., когда в Санкт-Петербурге начал реализовываться проект «Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять». Целями проекта стали содействие оптимизации бюджетного процесса в российских городах путем повышения его прозрачности и открытости, а также дальнейшее развитие участия неправительственных организаций и депутатов муниципальных советов в обсуждении и принятии городского бюджета. В этом проекте - составной части программы «Прозрачный бюджет» - участвовали не только Санкт-Петербург, но и другие города и регионы, включая Великие Луки, Псков, Петрозаводск, Мурманск, Новосибирскую, Самарскую и Сахалинскую области. К сожалению, данный опыт не получил широкого обобщения и распространения в России. Однако только широкое гражданское участие в процессе составления и исполнения бюджета может правильно установить бюджетные приоритеты, распределить бюджетные ресурсы и исполнить бюджет с учетом достижения целей в таких областях, как здравоохранение, образование, водоснабжение и санитария, и в интересах малоимущих слоев населения22.

Известно, что в России реализуются национальные проекты в сферах образования, здравоохранения, жилья и сельского хозяйства. Более 30% граждан России, обращающихся в общественную приемную Счетной палаты РФ, волнуют проблемы эффективности использования средств федерального бюджета. Наметилась устойчивая тенденция к росту количества обращений, связанных с проводимой реформой по замене социальных льгот денежными компенсациями, процессом реформирования жилищно-коммунальной сферы, повышением тарифов и качеством предоставляемых услуг. Часто граждане указывают на факты нарушений бюджетного законодательства. Однако никто не определял, насколько лучше или хуже стали удовлетворяться потребности инвалидов после монетизации льгот; не предлагалось задуматься об эффективности национальных проектов, хотя информация о результатах должна влиять на бюджетные решения. Повышение эффективности государственных расходов в целом и выделяемых на реализацию приоритетных национальный проектов в частности должно стать одним из основных направлений деятельности органов власти всех уровней и всего общества23.

Сокращено участие в бюджетном процессе и Государственной Думы, которая перераспределяла в 1997-1998 гг. до 25% от общей суммы расходов бюджета, а в последние годы - лишь 0,1%24. Преследуется, казалось бы, благая цель - снизить влияние бюджетных лоббистов, устранить популистские подходы. Однако перекос в другую сторону очевиден: бюджет перестает работать в качестве проводника общественных интересов. Теперь субъектами бюджетного лоббизма стали исключительно «тяжеловесы», например, влиятельные главы субъектов Российской Федерации, «точками доступа» - не бюджетный комитет (в настоящее время - Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам) всенародно избранной палаты парламента, а правительственная бюджетная комиссия, действующая под руководством назначенного министра финансов - члена Правительства РФ. С учетом изложенного представляется, что парламент должен не только располагать формальными полномочиями и возможностями для организации публичного обсуждения приоритетов бюджетно-налоговой политики, оценки процесса исполнения бюджета и его результатов, но и осуществлять все это на практике.

Министерствам необходимо разрабатывать показатели оказываемых государственных услуг не в одиночку, а в тесном диалоге с экспертным сообществом. К обсуждению показателей и программ надо более активно привлекать бизнес с его опытом управления и стратегического планирования, реализуя на практике проверенный мировым опытом принцип социального партнерства.

Следующей важной проблемой, требующей решения, является нормативное закрепление требования об обязательности процедур публичных слушаний бюджета. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо совершенствовать нормы БК РФ, регулирующие принцип прозрачности. Представляется очевидным, что отношения, возникающие в связи с составлением проекта бюджета, регулируются в БК РФ недостаточно детально. Понятно, что такое положение дел обусловлено, во-первых, спецификой составления проекта бюджета: эта работа представляет собой процедуру согласования расходных потребностей и доходных возможностей, закрепления соответствующих полномочий за исполнительной властью, следовательно, потребности в подробном регулировании данной деятельности в законодательстве нет; во-вторых, рядом причин исторического характера, в том числе регулированием данных вопросов подзаконными актами в советский период; в-третьих, сложностью организации прозрачных процедур социально-экономического и финансового прогнозирования в период либерализации цен. Высокий уровень «политической напряженности» финансового права и большое количество сторон, желающих распределить бюджетные средства в собственных политических либо финансовых интересах, также может иметь своим следствием снижение прозрачности и подконтрольности процедур составления проекта бюджета25.

Как отмечалось, роль среднесрочного финансового планирования существенно повысилась. В числе правовых последствий утверждения бюджета на три года, помимо создания финансовой основы для планирования результирующих параметров деятельности на среднесрочную перспективу, следует отметить возможность заключения договоров на приобретение товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд на сроки, выходящие за пределы финансового года. В то же время для создания правовых гарантий бюджетного финансирования подобных договоров представляется целесообразным внести некоторые уточнения в процедуры планирования бюджетных ассигнований и составления реестров расходных обязательств. Основной вектор развития стадии составления проекта бюджета лежит в направлении повышения четкости и прозрачности данных работ в соответствии с принципами финансового права и бюджетной системы, в направлении создания уже на данном этапе стимулов для как можно более эффективного использования бюджетных ресурсов при условии финансирования публичным образованием ранее принятых расходных обязательств.

В 2010 г. и в среднесрочной перспективе рассматривается возможность перехода начиная с 2011 г. к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов. В ее основу могут быть положены долгосрочные целевые программы. При этом в долгосрочных целевых программах могут предусматриваться и другие, помимо бюджетных, инструменты достижения заданных целей: правовое регулирование, проведение структурных реформ, контроль, использование имущества, меры налоговой, таможенной и тарифной политики, соглашения с субъектами Российской Федерации и т.д.

Качество подготовки проекта бюджета, обоснованность расчетов, наглядность материалов определяющим образом могут повлиять на успешность рассмотрения и утверждения федерального бюджета палатами Федерального Собрания. Здесь необходимо принять во внимание, что порядок рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете парламентом, как и функции других участников бюджетного процесса, был детально скорректирован внесенными в последние три года изменениями в БК РФ. Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» были внесены изменения и в сроки непосредственного рассмотрения законопроекта о бюджете. Так, было установлено, что в первом чтении палата обязана рассмотреть законопроект о бюджете в течение 20 дней (ранее - в течение 30 дней) со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ, во втором чтении - в течение 25 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении (ранее - в течение 35 дней), в третьем чтении - в течение 5 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении (ранее - в течение 15 дней).

Таким образом, процесс совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета продолжается.

Заключение

Целью данной работы было исследование процесса планирования и прогнозирования федерального бюджета РФ.

Для достижения цели в работе решены следующие задачи:

• определено содержание, задачи и принципы бюджетного планирования;
• раскрыт процесс разработки  и утверждения государственного бюджета;
• проанализированы прогнозные показатели бюджетных доходов и расходов в 2011-2013 годах;
• определены направления совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой.

Основное требование к бюджетной политике – гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов, исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики.

Бюджетное планирование - важная составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.

Экономическая сущность планирования заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней.

Бюджетное планирование имеет две стадии. На первой стадии осуществляется сводное бюджетное планирование, в ходе которого определяются основные направления, пути и способы мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для увязки намечаемых, доходов и расходов на предстоящий год. На второй стадии производится адресное бюджетное планирование, т.е. устанавливаются конкретные связи с бюджетом отраслей народного хозяйства, непроизводственной сферы и других расходов. Здесь же определяются поступления в бюджет по каждому виду налогов и сборов.

Исходной базой для формирования плана является бюджет на текущий год. Перспективный план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

В работе проанализированы основные характеристики федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, сформированные на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011-2013 годы и характеризуются следующими данными.

В частности, в 2011-2013 годах предполагается снижение доходов федерального бюджета с 17,4% к ВВП в 2010 году до 16,8% в 2013 году.

При этом снижение прогнозируемого поступления нефтегазовых доходов в процентах к ВВП в 2011-2013 годах по отношению к 2010 году обусловлено более низкими по сравнению с темпами роста ВВП темпами роста цены на нефть марки «Юралс», курса доллара США по отношению к рублю и налогооблагаемых объемов экспорта нефтепродуктов. А увеличение ненефтегазовых доходов федерального бюджета к ВВП в 2011-2013 годах по отношению к 2010 году связано, в основном, с прогнозируемым увеличением поступлений по налогу на добавленную стоимость и акцизам.