Методологические основы составления местного бюджета

Порядок расчета уровня бюджетной  обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году, определения размеров указанных  субвенций и централизации части  доходов от местных налогов и  сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона и Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Размер предусмотренной  субвенции для отдельного муниципального района (городского округа) не может  превышать 50 процентов разницы между  общими доходами бюджета муниципального района (городского округа), учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту Российской Федерации уровнем бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).¹⁸

Фонды финансовой поддержки  муниципальных образований создаются  с целью  обеспечения муниципальных  образований финансовыми ресурсами  для обеспечения  полномочий  органов  местного самоуправления. Эта задача решается путем сокращения отставания уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов с низким уровнем  бюджетной обеспеченности от уровня, достаточного для выполнения муниципальных  полномочий. Для разных фондов расчет бюджетной обеспеченности потенциальных  реципиентов финансовой помощи и  процедура выравнивания будет различной.

Объектом бюджетного выравнивания является бюджетная обеспеченность муниципальных образований. Бюджетная  обеспеченность (налоговыми  доходами) определяется как отношение расчетных  налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены муниципальным  образованием исходя из уровня его  развития  и структуры экономики (налогового потенциала), и аналогичным  показателем  в  среднем  по муниципальным  образованиям того же типа с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и  иных объективных  факторов  и  условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных  услуг в расчете на одного жителя.

Распределение средств  данного фонда на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности проводится следующим образом: - средства фонда финансовой поддержки на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности распределяются между муниципальными образованиями Приморского края путем пропорционального сокращения разрыва между исходной бюджетной обеспеченностью и бюджетной обеспеченностью всех муниципальных образований Приморского края и рассчитываются по формуле:

Di

Тi = ФФП х -   - ,

SUM(Di)

где Ti - дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из фонда финансовой поддержки i-тому муниципальному образованию Приморского края;

ФФП - общий объем  средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований Приморского края на выравнивание бюджетной обеспеченности;

Di - объем средств, необходимый для доведения уровня бюджетной обеспеченности i-того муниципального образования Приморского края до установленного в качестве критерия выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Приморского края (при условии, что Di > 0);

SUM (Di) - суммарный объем средств, необходимый для доведения уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Приморского края до установленного в качестве критерия выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Приморского края (по муниципальным образованиям, для которых Di > 0).

Глава 3. Анализ формирования муниципального бюджета

3.1. Анализ доходной части бюджета  муниципального образования

Возможный состав собственных  источников доходов местного бюджета  определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных  бюджетов состоит из собственных  доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней  власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток  средств по бюджету за прошлый  финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном  бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом  местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может  быть осуществлено в следующих формах:

• предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
• предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

К регулирующим доходам относятся  федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы  отчислений в местные бюджеты  по разным видам таких доходов. Нормативы  отчислений определяются законом о  бюджете того уровня бюджетной системы  Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом  о бюджете того уровня бюджетной  системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных  налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек  по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается  в доходах местного бюджета.

К собственным доходам  относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами  на постоянной основе, доходы от использования  и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых  органами местного самоуправления и  бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а  также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным  образованиям, доходы от проведения муниципальных  денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают  ассигнования на финансирование отдельных  делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов  субъектов Российской Федерации, а  также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами  и природными ресурсами, устанавливаемые  в соответствии с федеральным  законодательством и др.

С позиции муниципального управления целесообразно также  использовать классификацию доходов  на постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых  в пользу муниципального образования, значительной части поступлений  от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование  недрами и природными ресурсами  и др. К непостоянным средствам  муниципального образования относятся  заемные средства, полученные местными сообществами для финансирования инвестиционных расходов.

В бюджете средства местных  сообществ классифицируются на функциональные и инвестиционные поступления. Поступления, внесенные в функциональную часть  местного бюджета, направляются на покрытие соответствующих расходов функциональной части бюджета. Превышение функциональных поступлений над функциональными  расходами представляет собой самостоятельный  источник доходов для инвестиционной части местного бюджета. Собственно инвестиционные поступления местных  бюджетов представляют собой доходы, предназначенные для финансирования капитальных вложений. Они включаются в доходы инвестиционной части местного бюджета. Инвестиционные поступления  разделяются на три категории  средств: отчисления с доходов функциональной части местного бюджета, займы и  государственные субвенции. Как  правило, налоговые поступления, относимые  в доходные статьи инвестиционной части  бюджета на практике не имеют большого значения, поскольку они представляют доходные статьи функциональной части  местного бюджета. Однако некоторые  виды налоговых поступлений часто  имеют целевой инвестиционный характер. Так, средства от земельного налога могут  направляться на оплату капитальных  затрат по повышению плодородия муниципальных  земель сельскохозяйственного назначения.

Представительные органы местного самоуправления могут вводить  местные налоги и сборы, устанавливать  размеры ставок по ним и предоставляют  льготы по их уплате в пределах прав, пре­доставленных налоговым законодательством  Российской Федерации. Внесение изменений  и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о  местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение  текущего финансового года, допускается  только в случае внесения соответствующих  изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете  на текущий финансовый год. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

В случае необходимости, население  муниципального образования может  непосредственно принимать решения  о разовых добровольных сборах средств  граждан в соответствии с уставом  муниципального образования. Собранные  средства могут использоваться исключительно  по целевому назначению. Органы местного самоуправления обязаны информировать  население муниципального образования  об использовании собранных средств.

Несмотря на большое число  местных доходов, их, однако, нельзя считать взаимозаменяемыми. Можно  выделить следующие основные принципы их использования:

• по мере возможности, для финансирования текущих расходов следует использовать налоги, поступления от платежей и лишь в отдельных случаях для капитальных затрат;
• для капитальных затрат целесообразно использовать, субсидии, займы, налоги для финансирования капитальных затрат использовать нежелательно.

Данные принципы финансирования капитальных и текущих затрат проистекают из оценочного суждения, что граждане, проживающие на территории данной административной единицы, должны покрывать Затраты лишь на те функции  местных органов власти, которые  им необходимы, и не должны возмещать  их в том случае, если эти функции  им не нужны. Поэтому при решении  вопроса о финансировании того или  иного проекта особенно важно  оценивать срок пользования этими  активами.

Долгосрочные займы пригодны для целей капитальных затрат местных органов власти. Это происходит потому, что капитальные затраты  будут удовлетворять запросы  населения в течение длительного  времени, а погашение займа и  выплата процентов по нему будут  осуществляться из средств налогообложения  также в течение длительного  времени.

Использование займов для  целей погашения текущих затрат местных органов власти нежелательно, так как подобная политика приводит к перекладыванию здравствующими гражданами бремени выплат на будущие поколения, которые, в отличие от них, уже не смогут воспользоваться благами этих займов. Если займы используются для оплаты текущих расходов, размеры последних могут стать чрезмерными, поскольку население может поддаться соблазну и проголосовать за более высокий уровень расходов, за которые им при жизни расплачиваться не придется.

Текущие налоги и платежи  малопригодны для капитальных затрат местных органов власти с той  точки зрения, что граждане будут  вынуждены полностью взять на себя бремя расходов по услугам, преимуществами которых смогут воспользоваться  только будущие поколения. Если при  осуществлении капитальных затрат используется статья налогов и платежей, то объем этих расходов может быть слишком мал, поскольку население  может не захотеть полностью оплачивать проекты, непосредственные преимущества от которых будут невелики.

Однако существуют случаи, когда займы являются приемлемым источником финансирования текущих  расходов.

Затраты местных органов  власти обычно производятся по достаточно стабильному графику в течение  всего года, в то же время поток  поступлений в местный бюджет может быть менее регулярен и  зависит от множества факторов. В  целом в течение года следует  или уравновешивать свои активы и  пассивы на текущих счетах, или  иметь небольшое положительное  сальдо для того, чтобы покрывать  капитальные затраты. Поэтому краткосрочные  займы, практикуемые местными органами власти для компенсации нерегулярного  поступления платежей, вполне оправданы.

Кроме того, время от времени  местному органу власти приходится идти на непредвиденные расходы. Например, возмещение ущерба от эпидемии, крупного пожара, аварии и других бедствий. Серьезное  чрезвычайное происшествие может потребовать  значительных непредусмотренных расходов на поддержание порядка силами милиции.

Подобные чрезвычайные расходы  могут финансироваться за счет использования  чрезвычайных способов. Конечно, с финансовой точки зрения оптимальным было бы финансирование чрезвычайных расходов за счет специально накопленных фондов, но в условиях постоянного бюджетного дефицита большинства муниципалитетов  и достаточно высокой инфляции на практике данный способ используется нечасто. Кроме того, создание таких  фондов означает уменьшение средств, выделяемых на текущие социальные расходы, что  далеко не всегда приемлемо. Более целесообразным представляется создание специальных  фондов на уровне субъекта Федерации  или на уровне объединения муниципалитетов  при условии, что средства фондов, собранных за счет муниципалитетов, будут предоставляться последним  в виде безвозвратных субвенций  при возникновении необходимости  в чрезвычайных расходах. К сожалению, в настоящее время на практике данный способ трудноосуществим в виду недостаточного объема доходов местного самоуправления при большом объеме чрезвычайных расходов.