Кадровая политика государственной службы

К организационным принципам государственной службы им были отнесены: принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих; принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе; принцип профессионализма и компетентности государственных служащих; принцип гласности в осуществлении государственной службы; принцип ответственности государственных служащих за исполнение своих обязанностей; принцип стабильности государственной службы, принцип социальной защищенности, принцип запрета государственному служащему участвовать в забастовке. Организационные принципы государственной службы проф. Ю.Н. Старилов разделяет на две группы: принципы собственно организации государственной службы и принципы функционирования государственной службы. Им также отмечается возможность классификации принципов государственной службы по другому основанию – в зависимости от места, занимаемого в структуре правового института государственной службы. По этому основанию выделяются отраслевые и конкретно-институциональные принципы. Ю.Н. Старилов подчеркивает особую значимость следующих принципов профессиональной государственной службы: принцип верности государственного служащего органу, в котором он занимает государственную должность; принцип пожизненного назначения государственного служащего; принцип прекращения государственно-правового отношения только в порядке и по основаниям, установленным законом; принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства; принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности; принцип политического нейтралитета; принцип свободы политических взглядов (убеждений) служащих и их права на объединения в союзы и организации; принцип обязательного учреждения (создания) государственными служащими особого органа – представительства государственных служащих.

Анализируя структуру принципов и их перечень, предложенные Ю.Н. Стариловым, можно сделать вывод о том, что основанием для классификации принципов в данном случае является наличие соответствующих положений в Конституции Российской Федерации. Те принципы, которые содержатся в Основном Законе, относятся к конституционным, остальные – к категории прочих и названы организационно-функциональными. Эти принципы, по мнению автора проф. Ю.Н. Старилова, содержатся в федеральном законодательстве, специальных законодательных, иных нормативных правовых актах о государственной службе и определяют специфические отношения государственно-служебного характера.

В системе принципов, предлагаемых исследователями, некоторые имеют не только двойное название, но, в свою очередь, и внутреннюю структуру. Так, принцип законности Ю.Н. Стариловым именуются как принцип "верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими обязанностей и обеспечении их прав", а принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих – принципом обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Анализируя принцип законности, Ю.Н. Старилов проводит конкретизацию этого принципа, выделяя в его структуре следующие принципы: принцип верности государственных служащих государству при осуществлении ими служебных обязанностей; принцип доверия к государственным служащим со стороны государства и граждан; принцип соразмерности в государственном управлении.

Характеризуя принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, Ю.Н. Старилов считает, что под компетентностью государственных служащих понимается знание ими дела, наличие необходимого профессионального образования, качественное выполнение ими различных обязанностей, наличие пользы и качества выполняемой ими работы. Одновременно им делается спорный вывод о том, что "понятие компетентность государственных служащих" является производным от понятия "компетенция" государственного органа.

Не рассматривая подробно характеристики предлагаемых принципов государственной службы, отметим, что авторы иногда вкладывают сходное понимание в принципы, имеющие разное название. Раскрывая содержание принципа служебной защищенности государственных служащих, Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский приводят примерно те же характеристики, которые используются Ю.Н. Стариловым для принципа социальной защищенности государственных гражданских служащих.

Авторами выделяются и некоторые другие принципы государственной службы. В частности, рассматривая состояние и перспективы развития законодательства о государственной службе в 1998 г., исследователи не только приходят к выводу о том, что нормативное правовое регулирование института государственной службы отражает состояние поиска новой концепции организации государственной службы в Российской Федерации, но и полагают, что в нем не реализован базовый принцип организации государственной службы – принцип служения государству.

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский обращают внимание на необходимость включения в законодательство таких принципов государственной службы, как принцип приоритета профессиональных качеств, принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей, принцип прозрачности государственной службы; принцип этичности поведения государственных служащих. Они полагают, что принцип приоритета профессиональных качеств должен являться главным принципом государственной службы.

В некоторых современных исследованиях под принципами государственной гражданской службы понимаются не принципы, определяющие внешний статус этого института по отношению к другим конституционно-правовым институтам, а принципы частных институтов государственной службы. К таковым относят, например, принцип обеспечения государственным служащим общепризнанных социально-трудовых прав и свобод, принципы кадровой политики, принципы служебного поведения государственных гражданских служащих [19, c.112].

Существенное значение для развития государственной гражданской службы имеет правильное формулирование и закрепление в федеральных законах принципов государственной службы и государственной гражданской службы. В статье 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" были закреплены 12 принципов, содержание которых включено Ю.Н. Стариловым в состав конституционных и организационно-правовых принципов государственной службы.

Большинство из этих принципов были подвергнуты анализу исследователями и не встретили особого у них возражения. В то же время в принятых Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" часть из указанных принципов была исключена, а некоторые претерпели существенные редакционные изменения по сравнению с принципами, содержащимися в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Очевидно, что изменение состава федеральных законов, регулирующих государственно-служебные отношения в Российской Федерации, должно было привести и к изменению перечня и наименования принципов, содержащихся в базовом Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ и федеральных законах о видах государственной службы. При этом, если следовать логике иерархии федеральных законов, в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" должны были быть включены системообразующие принципы, которые в равной степени должны распространяться на федеральное законодательство о видах государственной службы. Сравнение перечней и наименований принципов, содержащихся в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральном законе от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества", показывает, что формирование состава принципов государственной службы проведено довольно хаотично и не всегда подчиняется этой логике.

Так, например, к числу основных принципов, включенных в статью 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ, отнесен принцип федерализма. Законодатель интерпретировал его содержание как принципа, который должен обеспечивать единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наличие в Конституции Российской Федерации статей, определяющих сферы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, является одной из существенных характеристик принципа федерализма. В то же время принцип федерализма характеризуется не только этим установлением, но и наличием в Конституции Российской Федерации положения о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11). Применительно к институту государственной гражданской службы именно наличие органов государственной власти субъектов Российской Федерации предопределяет и необходимость существования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Поэтому в качестве собственно принципов государственной службы в Федеральном законе необходимо закрепить принцип единства системы государственной службы. А его содержание раскрыть с учетом конституционного положения о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77).

В статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ дословно воспроизведено положение ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации о праве равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Представляется, что этот принцип должен быть указан не только в качестве первого принципа государственной службы, но его формулировка в Федеральном законе должна учитывать и другое положение Конституции Российской Федерации о гарантиях равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19). Поэтому более предпочтительной является формулировка этого принципа, которая содержалась в п. 5 ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" о равном доступе граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Представляется также обоснованным дополнение в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 4) указанного принципа требованием владения государственным языком Российской Федерации [6, c.10].

Конституционные положения ст. 18 о непосредственном действии прав и свобод человека, об определении смысла, содержания и применения законов, об определении смысла и содержания деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и об обеспечении их правосудием, а также положения ч. 1 ст. 17 о том, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, воспроизведены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ в усеченном виде. Они содержатся в названии принципа "приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственном действии, обязательности их признания, соблюдения и защиты". Сравнение с конституционными положениями показывает, насколько неопределенной является формулировка этого принципа в Федеральном законе, не говоря уже о необходимости детального раскрытия его содержания применительно к законодательству о государственной службе. Наличие в редакции этого принципа в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" слов "об обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина" (п. 2 ст. 5) делало не только определенным этот принцип, но и достаточно четко устанавливало его направленность. Это тем более важно, что в качестве нового принципа в перечне принципов в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" присутствует и такой, как "открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих", а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" – "взаимодействие с общественными объединениями и гражданами" [1, c.15].

Сравнение формулировок и состава принципов позволяет высказать предложение о нецелесообразности дословного воспроизведения в федеральных законах тех принципов, которые содержатся в Конституции Российской Федерации без их конкретизации применительно к отраслям законодательства. В федеральных отраслевых законах необходимо формулировать принципы, которые должны отражать "преломление" конституционных принципов применительно к особенностям нормативного регулирования общественных отношений, являющихся объектом той или иной отрасли законодательства.

Приведенный анализ содержания некоторых принципов свидетельствует о необходимости их систематизации и классификации. В теории государства и права предложено деление принципов на общеправовые, межотраслевые и отраслевые. В дополнение к ним выделяются также и внутриотраслевые принципы (принципы институтов права). Опираясь на классификацию, разработанную в теории государства и права, принципы государственной службы целесообразно разделить на три группы. К первой группе должны быть отнесены общеправовые принципы, многие из которых содержатся в Конституции Российской Федерации. Во вторую группу должны входить собственно отраслевые – принципы государственной службы. В третью – принципы видов государственной службы.

1.2. Организационно-правовые основы государственной гражданской службы в Московской области – субъекте Российской Федерации

Изучение правовых основ государственной гражданской службы Московской области как субъекта Российской Федерации целесообразнее начать с анализа ряда теоретических понятий: "правовое регулирование", "механизм правового регулирования", "источник права". Далее, следует определиться с отраслевой принадлежностью норм, регламентирующих отношения на государственной гражданской службе, и затем осуществить собственно сравнительно-правовой анализ нормативных актов, регулирующих государственно-служебные отношения.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому положению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса законов о труде достаточно для ее упорядочения.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практика свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования.