Кадровая политика государственной службы

Под правовым регулированием государственной службы понимается нормативно-организационное воздействие на служебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потребностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государственных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государственных служащих, упорядочить прохождение ими службы, облегчить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду. Это непременное условие становления современной государственной службы России.

Основным звеном механизма правового регулирования выступают нормы права, т.е. правила поведения общего характера, установленные государством. Они имеют обязательную силу, наделяют субъекты юридическими правами и обязанностями, регулируют общественные отношения и предусматривают в случае нарушения ответственность.

Правовые отношения, в системе государственной службы представляют собой урегулированные нормами права общественные отношения, участники которых выступают носителями субъективных прав и обязанностей, юридической ответственности. Правоотношение, естественно, требует моделирования в норме права. Таких правоотношений российским законодательством в ходе реформирования государственной службы становится все больше.

Предмет правового регулирования института государственной службы – это определенный круг государственно-служебных отношений, которые закрепляются соответствующей группой юридических норм, обладают каким-либо единым качеством. Это служит основанием для обобщения норм права, регламентирующих данный круг отношений, для создания такой нормативной общности, как отрасль права.

Под источниками законодательства о государственной службе Российской Федерации понимаются нормативные правовые акты, регулирующие организацию государственной службы и правовое положение государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственность государственных служащих, основания прекращения государственно-служебных отношений и другие вопросы.

Возможности правового регулирования государственной службы во многом зависят от развития основных отраслей права: конституционного, административного, трудового и др. В правовых отношениях на государственной службе присутствуют конституционные, трудовые, финансовые, гражданские, уголовные и др. начала. Они, безусловно, обуславливают служебно-правовые отношения, но только обуславливают, ибо должны перерастать в отношения, регулируемые нормами служебного права. Убедиться в справедливости сказанного можно на примере анализа новейшего служебного законодательства, связанного с правовым регулированием гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов.

Как отмечалось ранее, источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются, прежде всего. Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации [21, c.58].

Нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется на двух уровнях – федеральном и субъектном. При этом надо исходить из того, что ч. 4 ст. 2 Федерального закона № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" устанавливает, что: "правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации".

Вопрос, таким образом, заключается в том, как эти правовые возможности смогут и должны реализовать различные субъекты нормотворческой деятельности для того, чтобы обеспечить стройное, логичное и полное, не возрастающее в объеме неимоверно, регулирование гражданской службы, базирующееся на строгой иерархии юридической силы законов и подзаконных актов в Российской Федерации и четком юридическом разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, между государственными органами различных уровней и видов. Это сложный и крайне трудный в практическом осуществлении процесс. Он требует высокого уровня правовой культуры в нормотворческой деятельности в целом и в законодательствовали, в первую очередь.

Создание единой системы государственной гражданской службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной государственной гражданской службой и государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной гражданской службы.

Разграничение компетенции в сфере регулирования государственной гражданской службы между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной гражданской службы, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения" установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы.

Представляется, что к ведению Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов следует отнести: установление ограничений при прохождении государственной гражданской службы, гарантий государственным гражданским служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы и т.д.

За органами государственной власти субъектов Российской Федерации в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Федерации" включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах субъектов Российской Федерации, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, случаев и порядка предоставления государственному гражданскому служащему субъекта Российской Федерации в зависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу с учетом общих положений законодательства о государственной, государственной гражданской службе.

Статья 5 Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"' содержит перечень нормативных правовых актов, из которых складывается весь массив законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации:

1) Конституция Российской  Федерации;

2) Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной  службы Российской Федерации";

3) Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

4) другие федеральные  законы;

5) указы Президента РФ;

6) постановления Правительства  РФ;

7) нормативные правовые  акты федеральных органов исполнительной  власти;

8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Кроме того ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определяет соотношение норм международного права и российского законодательства, в частности, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральным законом, то применяются правила международного договора [5, c.5].

Данная система правовых источников отражена и в законодательстве субъектов Федерации. Так, система нормативных правовых актов Московской области о государственной гражданской службе нормативно установлена в ст. 4 "Законодательство о гражданской службе Московской области" областного закона № 39/ 2005-03, где закреплено, что регулирование отношений, связанных с гражданской службой Московской области, осуществляется:

1) Конституцией Российской  Федерации;

2) Федеральным законом "О  системе государственной службы  Российской Федерации";

3) Федеральным законом "О  государственной гражданской службе Российской Федерации";

4) другими федеральными  законами, в том числе федеральными  законами, регулирующими особенности  прохождения гражданской службы;

5) указами Президента  Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) Уставом Московской  области, настоящим Законом, иными  законами Московской области  и принятыми в соответствии  с ними иными нормативными  правовыми актами Московской  области.

Базовым актом, регулирующим отношения на государственной гражданской службе Московской области является Закон Московской области № 39/2005-03 "О государственной гражданской службе Московской области" от 11 февраля 2005 года (ред. от 29 марта 2008 г.). В нем в соответствии с нормами Федерального закона № 79-ФЗ урегулированы такие вопросы, как должности государственной гражданской службы Московской области; реестр должностей государственной гражданской службы Московской области, и реестр государственных гражданских служащих Московской области, классные чины гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Московской области, высшей и главной групп, квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности гражданских служащих Московской области, социальные гарантии гражданским служащим. Вопросы формирования кадрового резерва, управления государственной гражданской службой Московской области [9, c.5].

Кроме того в Московской области приняты законы, регулирующие некоторые вопросы правового статуса служащих и управления службой. Такими актами являются: Закон Московской области от 12 мая 2005 г. № 120/2005-03 (в ред. 28 декабря 2007 г.) "О классных чинах государственной гражданской службы Московской области"'; Закон Московской области от 14 декабря 2007 г. № 215/2007-03 "О Совете по вопросам государственной гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области".

В отдельную группу законодательных актов субъектов Российской Федерации необходимо выделить законы, регулирующие социальные гарантии государственных гражданских служащих. В Московской области к их числу относятся: Закон Московской области от 12 июля 2002 г. № 66/2002-03 (в ред. Закона МО от 24 июля 2007 г. № 136/2007-03) "О пенсии за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Московской области, государственным служащим Московской области, государственным гражданским служащим Московской области и лицам, замещавшим должности в органах государственной власти Московской, области"; Закон Московской области от 2 октября 2003 г. № 116/2003-03 (в ред. от 28 декабря 2007 г.) "О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности Московской области и должности государственной гражданской службы Московской области"; Закон Московской области от 11 февраля 2005 г. № 40/2005-03 "О порядке и условиях предоставления ежегодных дополнительных оплачиваемых относятся следующие: Постановление Губернатора Московской области от 31 июля 1997 г. № 197-ПГ "Об утверждении Положения и структуры Управления государственной и муниципальной службы Московской области", Постановление Губернатора Московской области от 29 апреля 2005 года № 65-ПГ "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам государственного гражданского служащего Московской области, замещающего высшую должность государственной гражданской службы Московской области категории "Руководители" и другие [10, c.9].

Таким образом, отношения на государственной гражданской службе Российской Федерации должно иметь основным источником федеральные и законы и законы субъектов Федерации. При этом законы, устанавливая правовые, организационные и финансово-экономические основы гражданской службы, должны четко следовать предмету своего регулирования – правовым отношениям, связанным с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового статуса гражданского служащего.

В настоящее время можно констатировать, что законотворческий процесс по разработке и принятию субъектами Российской Федерации своих законов о гражданской службе завершен. Очень важно при этом учитывать, что закон, как нормативно-правовой источник, обладает для правовых отношений на гражданской службе высшей юридической силой. Для законодателя субъекта Российской Федерации задача по обеспечению единого и согласованного правового регулирования гражданской службы состоит в том, чтобы следовать законодательным установлениям федерального уровня и максимально эффективно использовать собственные правовые возможности.