Муниципальные образования

Наличие обоих типов муниципальных  образований признано необходимым  для одновременного решения следующих  задач: приближения местного самоуправления к населению, обеспечения его доступности, эффективности решения вопросов местного значения на соответствующем их содержанию территориальном уровне.

Границы муниципальных образований  могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Логика здесь такова, что целевое назначение муниципальных образований административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через свои территориальные органы.

Следовательно, в соответствии с законом к признакам муниципального образования можно отнести²:

- территориальность местного  самоуправления в границах поселения или в иных, определенных законом, границах (т.е. законом закрепляется поселенческо-территориальный принцип организации местного самоуправления);

- реализация населением  на этой территории своего  права на местное самоуправление, т.е. на решение всех вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность;

- наличие выборных органов  местного самоуправления (представ  вительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов);

- реализация населением  своего права на владение, пользование;

- распоряжение муниципальной  собственностью;

- наличие у органов  местного самоуправления права  самостоятельно разрабатывать, утверждать  и исполнять местный бюджет;

- несвязанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации.

2.2. Муниципальные  образования как социально-экономическая  система

Сложные системы, включающие в себя множество природным и  созданных человеком подсистем, называются социально-экономическими. При этом одна социально-экономическая система может быть, подсистемой в рамках другой социально-экономической системы. Муниципальное образование (город, поселение, район) как социально-экономическая система является подсистемой региона и государства. В этих системах муниципальное образование выполняет множество различных, функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.

Для управления муниципальным  образованием как социально-экономической  системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть ее основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысла он носит субъективный характер. Например, территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т.д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории. Функциональная же структуризация (по функциям или по целям) помогает построить «дерево целей» системы управления городом.

В материально-вещественной структуре города можно выделите следующие главные подсистемы³: территория; население; градообразующая сфера; градообслуживающая сфера, или городское хозяйство; социальная сфера.

Муниципальное образование  как социально-экономическая система может быть определена через параметры объекта и субъекта управления. Объект управления (место проживания) характеризуется населением, инфраструктурой и территорией, поскольку именно они оказывают существенное влияние на формирование интересов совместного проживания.

На муниципальном уровне можно с достаточной степенью условности выделить следующие интересы совместного проживания:

1)  совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности;

2) совместное пользование  социальной инфраструктурой;

3) регулирование общественной  жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).

Цель и методы деятельности субъекта управления муниципальным  образованием определяют его характеристики. Главная характеристика субъекта управления муниципальным образованием — объем  его компетенции. Прежде всего, это те задачи, которые государство возложило на органы местного самоуправления.

Осуществляя управленческую деятельность в муниципальном образовании, органы местного самоуправления призваны выявлять тенденции экономических процессов на подведомственной территории, определять приоритеты, ресурсные средства и формулировать экономическую стратегию развития местного сообщества. Особое значение приобретают укрепление муниципальной собственности, постепенное восстановление работоспособности объектов местного хозяйства. Ведь нельзя потребить то, что не произведено. Только собственник может быть заинтересованной опорой местного производства, активным участником решения местных проблем. Не случайно один из системных принципов Европейской хартии о местном самоуправлении — достаточность материальных, финансовых и других ресурсов местного самоуправления⁴.

Глава 3. Участие РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

3.1. Опосредованное участие  государства в гражданском обороте

Государство может участвовать в гражданском  обороте как непосредственно, так  и через специально созданные  им для этих целей государственные  юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим  гражданским законодательством. Остановимся  вначале на последней форме участия  государства в гражданском обороте.

Опосредованное  участие государства в обороте  достигается путем вступления в  него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых форм, как государственные и муниципальные унитарные предприятия и финансируемые собственником (в нашем случае - государством) учреждения. Через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство. Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте.

Государство продолжает оставаться собственником  имущества, на базе которого оперируют  созданные им юридические лица, и  в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной  ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства  случаев за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и  т. п.) в отношении таких юридических  лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском  обороте (сторонами соответствующих  сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место, опосредованное участие  государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать  и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в  гражданском обороте государство, но в то же время оно действует  и как самостоятельное юридическое  лицо, приобретающее права и обязанности  для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).

3.2. Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте

Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной  власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство  будет представлено органом, который  является одновременно и юридическим  лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает  именно его. Главное, что этот орган  действует от имени государства  в пределах компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК).

Квалифицирующим признаком участия  государства в обороте не может  быть действие такого государственного органа, который не является юридическим  лицом. Сейчас практически все государственные  органы, которые участвуют в гражданском  обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное - не формальный критерий наличия или  отсутствия прав юридического лица, а  направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены  от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства  в гражданском обороте мы имеем  специфические отношения представительства  в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых  обстоятельствах государство может  считаться участвующим в гражданском  обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства  совершить действие от имени государства, тем самым связав его. От имени  государства в гражданском обороте  могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное  казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а также соответствующие  им органы государственных и муниципальных  образований. В случаях и в  порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые  лица - государственные органы, органы местного самоуправления, юридические  и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах  управления акционерных обществ (хозяйственных  товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной  собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие  договоры на представление этих интересов. Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском  обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими  органами и даже некое подобие  их иерархичности отсутствуют. Между  тем многие правовые системы исходят  из монистической модели участия  государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву⁵.

Ценность ее состоит в том, что  достаточно однажды зафиксировать  равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками  гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет нуждаться  в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует  фиксации равноправия применительно  к каждому государственному органу, представляющему государство в  гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число  этих органов все увеличивается  и увеличивается. Неслучайно степень  обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц  во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада. Ситуацию не может исправить и  то, что в РФ существует Федеральное  казначейство. Оно создано на основании  Указа Президента РФ от 8 декабря  1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе". Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ. Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ.

Однако Федеральное казначейство РФ - не единственный орган, действующий  непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств  единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых  из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей  кассы", и в отношении него право  представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным  имуществом. Последние являются распорядителями  практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы). Между тем в нашем  законодательстве уже появилась  конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем, правда, не является федеральное  казначейство, но название прямо говорит о том, что они находятся в собственности казны⁶.