Муниципальные образования

По-видимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет в направлении  создания единой казны. Плюралистическая модель участия государства в  гражданском обороте облегчает  тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав потерпевших. В частности, довольно странно выглядит невозможность  обратить взыскание по долгам государства  на его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если казенного  имущества недостаточно? Это вполне возможно применительно, скажем, к муниципальным  образованиям, да, пожалуй, и к субъектам  РФ. Вред и в этих случаях должен быть возмещен. Очевидно, практика уже  в ближайшее время потребует "снятия корпоративной маски" с некоторых  государственных юридических лиц.

3.3. Государство как собственник

Государство является собственником  принадлежащего ему имущества, однако, в отличие от физических или юридических  лиц, не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия в гражданском  обороте без посредства различных  государственных органов, как наделенных правами юридического лица, так и  не обладающих ими. Эти органы перечислены  в ст. 125 ГК. Через посредство таких  органов государство приобретает, осуществляет и прекращает право  собственности в отношении своего имущества. При этом не имеет значения, закреплено ли такое имущество за каким-либо унитарным предприятием или бюджетным учреждением, или  нет. Разумеется, в первом случае налицо некоторые особенности, связанные  с тем, что эти государственные  юридические лица обладают самостоятельными правами на такое имущество.

Управление и распоряжение объектами  федеральной собственности от имени  государства регламентируются постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. № 96 "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности". В частности: 1) создание и ликвидация федеральных государственных предприятий производятся по решению Правительства РФ; 2) учредителями от имени государства в обществах и товариществах выступают Мингосимущество РФ и Российский фонд федерального имущества по решению Правительства РФ; 3) Мингосимущество РФ производит передачу государственного имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, осуществляет контроль за использованием государственного имущества, дает согласие на продажу, сдачу в аренду, передачу в залог или в уставный капитал обществ (товариществ) и иное распоряжение недвижимым имуществом, закрепленным за федеральным государственным предприятием. Аналогичный порядок, за некоторыми исключениями, существует и для управления и распоряжения иными объектами государственной и муниципальной собственности. Главной системой органов, осуществляющих от имени государства управление и распоряжение государственной собственностью, являются Министерство государственного имущества РФ (Мингосимущество РФ) и подчиненные ему органы в субъектах РФ. Их полномочия вытекают из ст. 7-8 Закона РФ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ". Мингосимущество РФ и его органы на местах, осуществляя управление и распоряжение государственным имуществом (за исключением жилых помещений)⁷:

- принимают решения о приватизации;

- осуществляют преобразование  государственных унитарных предприятий  в открытые акционерные общества;

- являются учредителями открытых  акционерных обществ, создаваемых  в процессе приватизации;

- осуществляют права акционера  (участника) хозяйственных обществ,  акции (доли в уставном капитале) которых находятся в государственной  собственности; 

- выступают в качестве арендодателей  государственного имущества; 

- закрепляют государственное имущество  на праве хозяйственного ведения,  оперативного управления и бессрочного  пользования; 

- дают согласие на залог государственного  имущества; 

- совершают иные действия.

Указанные действия органы системы  Мингосимущества РФ совершают от имени государства как собственника соответствующего имущества. Второй по значению системой органов, уполномоченных от имени государства управлять  и распоряжаться государственным  имуществом, являются фонды имущества  во главе с Российским фондом федерального имущества (см. Положение о Российском фонде федерального имущества, утвержденное Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. №2173). Российский фонд федерального имущества и фонды, на местах осуществляют функции по:

- владению переданными им объектами  приватизации до момента их  продажи, в том числе по осуществлению  полномочий государства как акционера  (участника) в хозяйственных обществах; - продаже переданных им объектов  приватизации;

- выступлению на основании поручения  Правительства РФ учредителем  хозяйственных обществ; - получению  и перечислению денежных средств,  полученных в результате приватизации;

- осуществлению от имени РФ  выпуска государственных ценных  бумаг, удостоверяющих право приобретения  находящихся в федеральной собственности  акций открытых акционерных обществ,  созданных в процессе приватизации.

Указанные действия фонды имущества  также совершают от имени государства  как собственника соответствующего имущества. Полномочия перечисленных государственных органов в настоящее время ограничены Указом Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 "О порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями". Любые действия по управлению и распоряжению акциями, находящимися в федеральной собственности, в том числе их передача в управление частным лицам, в уставные капиталы организаций, в залог, а также иное их обременение возможны только на основании указов Президента РФ, проекты которых должны в обязательном порядке выноситься на подписание постановлениями Правительства РФ. Однако от имени государства действуют не только указанные выше органы. Так, при приватизации жилых помещений стороной соответствующих отношений по передаче жилых помещений в собственность граждан выступает государство как таковое, хотя заключаются соответствующие сделки государственными органами или даже государственными предприятиями от своего имени.

Государство становится собственником  имущества при прекращении (в  том числе принудительном) на него права частной собственности  по основаниям, предусмотренным ст. 225 ГК (в отношении бесхозяйных  вещей), 228 (находок), 231 (безнадзорных животных), 233 (кладов, относящихся к памятникам истории и культуры), 238 (имущества, которое не может принадлежать данному  собственнику), 240 (бесхозяйственно  содержимых культурных ценностей), 242 (при реквизиции) и 243 (при конфискации), а также в иных случаях.

Государство может участвовать  и в общей долевой собственности, например, на жилые помещения в  кондоминиумах.

3.4. Государство как участник сделки

Государство выступает участником сделок всякий раз, когда они совершаются  уполномоченными лицами от его имени. При этом государству доступна любая  сделка, за исключением тех, которые  рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц. Государство  не может выступать в сделках  в качестве потребителя (покупателя в розничной торговле, нанимателя в договоре проката, заказчика при  бытовом заказе и т.д.). Также невозможно участие государства в сделках  со специальным субъектом - страховщиком, банком, финансовым агентом и т.д. Поскольку государство - не предприниматель, оно не может участвовать в  сделках в качестве предпринимателя (доверительного управляющего, участника  договора коммерческой концессии и  т.д.). Государство (а именно Российская Федерация) выступает получателем  имущества при признании сделки недействительной по ст. 169 ГК РФ.

От имени государства как  собственника соответствующего имущества  заключаются, как правило, любые  сделки по распоряжению государственным  имуществом, в том числе в рамках приватизации.

Государство может осуществлять финансирование и кредитование капитального строительства. Государственное финансирование может  предоставляться как на безвозвратной, так и на возвратной основе, в том числе с взиманием процентов, в соответствии с заключаемыми договорами.

От имени государства такие  договоры с банками и заемщиками (застройщиками) заключает Министерство финансов РФ. Государство может оказывать  краткосрочную финансовую поддержку  в виде ссуд предприятиям любых форм собственности на основании Указа  Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1484 "О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета". Краткосрочная финансовая поддержка производится для: 1) проведения структурной перестройки производства; 2) расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку оборудования и материалов; 3) разработки, внедрения и приобретения новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе и за рубежом. Этот перечень целей является исчерпывающим. Ссуды предоставляются на основании договора о предоставлении и возврате ссуды, заключаемого между предприятием и Министерством финансов РФ (по форме утвержденного типового договора) в соответствии с решением Правительства РФ. Ссуды предоставляются на срок, не выходящий за пределы текущего финансового года, на возвратной основе и за плату в размере, обеспечивающем уплату процентов по государственному долгу. Впрочем, ссуды могут быть и беспроцентными. Государство может на конкурсной основе предоставлять государственные капитальные вложения в коммерчески эффективные проекты. Порядок предоставления таких государственных инвестиций регламентируется Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1928 "О частных инвестициях в Российской Федерации". Инвестиции распределяются на конкурсной основе и направляются в проекты, связанные в первую очередь с развитием "точек роста" экономики, причем частный инвестор должен вложить в проект не менее 20 процентов собственных средств. Срок окупаемости проектов не должен превышать, как правило, двух лет (для сельского хозяйства - пяти лет). Государственная поддержка прошедших конкурс инвестиционных проектов осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых либо на возвратной основе, либо на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых обществ, а также путем предоставления частным инвесторам государственных гарантий по возмещению вложенных средств. Предоставление государственной поддержки производится в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Гарантии или поручительства Правительства  Российской Федерации, федеральных  органов исполнительной власти по займам и кредитам должны предоставляться  на конкурсной основе, причем лишь тем  организациям, которые не имеют задолженности  по платежам в бюджет либо государственные  внебюджетные фонды. Гарантии (поручительства) могут выдаваться в самых различных  случаях.

Например, государство может выдавать гарантии по обязательствам государственных  заказчиков продукции для федеральных  нужд в пределах средств, выделяемых на эти цели из бюджета. При этом в нормах ГК о поставке товаров и подрядных работах для государственных нужд (ст. 525-534 и 763-768 соответственно) прямо о непосредственном участии государства в соответствующих отношениях не сказано. Государство вполне замещается здесь юридическими лицами, выступающими в качестве государственных заказчиков. Здесь, однако, в роли заказчика выступает государственный орган, обладающий необходимыми ресурсами, а приобретаемое имущество необходимо государству как таковому, возможность непосредственного участия государства в складывающихся отношениях не исключена.

Государство может заключать соглашения о разделе продукции. Сторонами  соглашения являются частный инвестор и государство - Российская Федерация  в лице Правительства РФ и органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен участок  недр, предоставленный инвестору  для использования. Соглашения о  разделе продукции заключаются, как правило, на основании конкурсов (аукционов). Раздел продукции состоит  в том, что инвестор оставляет  за собой так называемую компенсационную  часть произведенной продукции (которая  возмещает ему стоимость понесенных затрат) и причитающуюся ему часть "прибыльной" продукции в размере, определенном соглашением.

Государство же получает свою часть "прибыльной" продукции, которая делится между  Российской Федерацией и соответствующим  субъектом РФ. Раздел продукции заменяет взимание с инвестора большинства  налогов.

Государство как участник сделок выступает  при эмиссии и обращении различных  ценных бумаг, в том числе и  государственных ценных бумаг. Оно  может быть как эмитентом, так  и владельцем ценных бумаг. В соответствии с Законом РФ "О государственном  внутреннем долге Российской Федерации", для покрытия своих нужд в денежных средствах государство вправе выпускать  различные долговые обязательства, в том числе облигации федеральных  займов⁸.

Выпуск и обращение облигаций  федеральных займов регламентируются Генеральными условиями выпуска  и обращения облигаций федеральных  займов, утвержденными постановлением Правительства РФ № 458 от 15 мая 1995 г. Эти Генеральные условия определяют общие принципы выпуска и обращения любых облигаций федеральных займов, независимо от их конкретного вида. Однако для выпуска отдельных видов этих облигаций Министерством финансов РФ по согласованию с Центральным банком РФ должны быть утверждены специальные условия выпуска. Облигации федеральных займов представляют собой долговые обязательства Российской Федерации в форме государственных ценных бумаг, выраженных в валюте РФ. Эти облигации, как правило, являются процентными, т. е. по ним выплачивается не только номинальная стоимость облигации (сумма основного долга) или иной имущественный эквивалент, но и доход в виде процента. Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. Центральный банк РФ выступает в качестве генерального агента по обслуживанию выпусков этих облигаций. Государство выпустило несколько видов облигаций:

- государственные краткосрочные  бескупонные облигации, выпускаемые  на основании Основных условий  выпуска государственных краткосрочных  бескупонных облигаций, одобренных  постановлением Совета Министров

- Правительства РФ от 8 февраля  1993 г. № 107. Эти облигации являются дисконтными (продаются со скидкой, а погашаются по номинальной стоимости), выпускаются в безбумажной форме, имеют срок обращения до 1 года;

- казначейские обязательства,  выпускаемые на основании постановления  Правительства РФ № 906 от 9 августа  1994 г. Хотя эмитентом в данном случае названо Министерство финансов РФ, нет никаких сомнений в том, что эмитентом является именно государство. Ведь сущность казначейских обязательств состоит в том, что они могут быть обменены на налоговые освобождения, т.е. приняты государством вместо денег в качестве налоговых платежей;

- государственные долговые товарные  обязательства. В свое время как СССР, так и Россия занимали у населения деньги под обязательства продать те или иные дефицитные товары. Не погашенные своевременно обязательства, которые были беспроцентными (государственные целевые займы 1990 года и чеки "Урожай-90") подлежат погашению исходя из принципа полной компенсации. Ранее в ряде случаев компенсации подлежала не вся рыночная стоимость соответствующих товаров, а лишь определенная часть (см. постановление Правительства РФ от 16 апреля 1994 г. № 344 "О государственных долговых товарных обязательствах");

- облигации Государственного сберегательного  займа РФ. Эти облигации выпускаются  на основании Генеральных условий  выпуска и обращения этих облигаций,  утвержденных постановлением Правительства  РФ от 24 января 1997 г. № 73. Эмитентом этих ценных бумаг от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. Облигации выпускаются в документарной форме и являются государственными ценными бумагами на предъявителя. Они предоставляют их владельцам право на получение в соответствии с условиями выпуска каждой серии процентного дохода, начисляемого к номинальной стоимости облигации;

- облигации российского внутреннего  выигрышного займа; 

- облигации внутреннего государственного  валютного займа, которые предназначаются  для погашения внутреннего валютного  долга перед предприятиями, организациями  и учреждениями, независимо от  форм собственности. Их номинал  выражен в долларах США, проценты  по ним выплачиваются посредством  отрезания купонов,