Особенности гражданско-правового статуса государственного образовательного учреждения

Однако, в иной ситуации,  суд  изменил бы имущественный  режим учреждения, касающийся прав на землю, вступив, тем самым в противоречие со ст. 20 ЗК РФ, определяющей невозможность учреждения распорядиться закрепленными за ним земельными участками.

Использование земельного участка образовательной организацией соответствует условиям предоставления и принадлежности земли учреждению.

Собственно, подобным  выводом судебной инстанции отрицается возможность образовательного учреждения сдавать в аренду земельный участок и как результат – право требовать уплаты арендных платежей. [2.9]

Толкование нормативных  положений ведет к дуализму правового статуса образовательного учреждения в части реализации отдельных, в первую очередь, имущественных правомочий в режиме его ограниченных вещных прав.

При этом специальные  нормы права раскрывают особенности  отдельных имущественных прав образовательных учреждений. Например, образовательное законодательство, как специальный  регулятор учреждений образования, в рамках предусмотренных вещных прав, определяет в отношении  закрепленного за учреждением  имущества  распорядительную функцию, пределы которой определяются, например,  возможностью сдачи его (имущества) в аренду. 

Следует, однако, согласиться  с мнением Ю.Г. Лесковой о сдаче  учреждением  имущества в аренду не как осуществлении полномочия распоряжения, а как реализации  правомочия пользования.  

В случае аренды как такового  распоряжения имуществом  не происходит, поскольку, во-первых, из имущества  извлекаются только его полезные свойства, во-вторых, данное имущество  закреплено за учреждением на праве  оперативного управления  его учредителем, что не может определять в рамках права собственности последнего  двойного субъекта распоряжения.

Применение конструкции  права оперативного управления только при реализации права государственной  или собственности поддерживается  учеными.

Здесь, по мнению А.А. Кирилловых, правомерно использовать цивилистические принципы римского права об объеме передаваемых полномочий, которые не могут быть выше объема прав управомоченного  лица – «никто не может передать больше прав, чем имеет». Производный характер вещных прав отражается с точки зрения правомочий собственника. Управление государственной собственностью – это функции исполнительной власти.  В силу норм обязательственного права правомочием по владению, пользованию и распоряжению  имуществом обладает его собственник (ст. 209 ГК РФ). Сам же факт сдачи имущества как собственности, например  в аренду, является не чем иным, как актом распоряжения публичного образования его собственным имуществом, и одновременно актом  пользования учреждением. [2.9]

Разрешая вопрос о  возможности распоряжения собственником  имуществом, закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, в частности путем сдачи такого имущества в аренду, необходимо исходить из того, что согласно п. 1 ст. 120 ГК РФ права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со статьями 296, 298 Кодекса. При этом собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом.

Поэтому собственник, передав  учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения.

В то же время согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества. [3.2]

Поэтому, как считает Л.М. Волчанская, суду следует учитывать, что в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности государственного образовательного учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению. [2.3]

Характер права оперативного управления устанавливает только обособление и использование публичного имущества путем его закрепления собственником в рамках конкретного юридического лица. Учреждение осуществляет лишь оперативное воздействие на вверенное ему имущество, в то время как  распорядителем этого имущества остается публичный собственник.

Такой же производный  характер прав получают и структурные  подразделения организаций.  Однако это имущество находится у  них  исключительно для решения  задач своей производственной единицы  без объема ограниченных правомочий, свойственных для  юридического лица, частью которого они являются.

В литературе и ранее  отрицалась возможность внутренних подразделений выступать в качестве самостоятельных участников гражданского оборота (права любых подразделений юридического лица по производственному использованию имущества имеют организационный, административно-правовой характер), с одновременным указанием на то, что предоставление имущества структурным подразделениям юридического лица (отделам, цехам, кафедрам и др.) осуществляется лишь в техническое управление.  При этом, однако, правосубъектность подразделений определялась возможностью обладания имуществом в минимальном объеме для целей своей деятельности.

Организация деятельности образовательного учреждения осуществляется через функцию управления  и ресурсного обеспечения учебно-воспитательного процесса, что, несомненно, с одной стороны, определяет возможность использования вверенного образовательному учреждению имущества, а с другой – природу такого использования.

Этот факт заставляет учитывать особенности обладания имуществом структурных подразделений юридического лица. Хозяйственная автономия, например,  внутривузовских подразделений позволяет оперативно решать их вопросы. Возможность факультетов  и иных крупных подразделений  вуза иметь права юридического лица для обеспечения своей основной – образовательной деятельности, одновременно оставаясь в ее рамках частью вуза, подтверждается учеными, в частности Е.А. Сухановым. В свою очередь, это позволяет рассматривать единую правовую сущность и статус, например, вуза и его факультета.  Режим имущественных прав структурных подразделений определяется  как производный от имущественного режима юридического лица. [2.19]

Тем не менее, вопрос о  действительных полномочиях учреждений на закрепляемое за ними по различным основаниям имущество на практике остается весьма проблемным.

Высказываются мнения о  возможности спорные отношения, в том числе разграничения  ответственности, по поводу переданного  в оперативное управление имущество, между учреждением и собственником, разрешать в порядке заключения договоров, определяющих имущественный режим учреждений в рамках предоставленных законом  ограниченных правомочий.

Введение договорной практики достаточно веский аргумент для достижения компромисса в объеме правомочий субъектов прав на одно и тоже имущество.

А.А. Кирилловых считает, что в рамках данной правовой (договорной)  формы возможно в более конкретном «виде» определить содержание обязательства (основные правомочия, объем распоряжения, срок закрепления и иные отношения сторон). Представляется также, что «цели деятельности, задания собственника и назначение имущества», которые называет норма ст. 296 ГК РФ следует также «заключить» в содержание нормативного акта (закона) или договора.

Поэтому, на данном этапе, в целях более сбалансированного регулирования  отношений по поводу  осуществления государственными учреждениями права оперативного управления целесообразно в конструкцию ч.1. ст. 296 ГК РФ внести изменения и изложить ее в следующей редакции: «Казенное предприятие, а также учреждение  в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в соответствии с целями своей деятельности, заданиями  собственника  и назначением имущества в пределах  установленных законом и договором, права владения, пользования и распоряжения им». Такие изменения упорядочат отношения между собственником и учреждением, будут препятствовать нецелевому использованию имущества учреждением в рамках права оперативного управления и действующего законодательства. [2.9]

И еще в отношении  порядка расходования денежных средств, закрепленных за государственным образовательным  учреждением. В силу ст. 161, 162, 225, 250 БК РФ такие учреждения вправе принимать на себя денежные обязательства путем заключения с поставщиками продукции (подрядчиками, услугодателями) договоров и составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы. Более того, согласно ст. 226 БК РФ орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных бюджетным учреждением платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, требованиям БК РФ, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств и даже может отказать в подтверждении принятых на себя учреждением бюджетных обязательств (в частности, при несоответствии принятых обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения). [1.5; 3.3]

3.2. Правомочия образовательного учреждения в отношении имущества, полученного в результате осуществления приносящей доход деятельности

Согласно Закону «Об  образовании» образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом, в частности торговлю покупными товарами, оборудованием, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций, приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним, ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией. [1.11]

Согласно п. 2 ст. 298 ГК РФ доходы, полученные от предпринимательской деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. ГК РФ не содержит специальных норм, раскрывающих особенности содержания и порядка осуществления права самостоятельного распоряжения. Исключение составляют п. 1 ст. 296 и п. 2 ст. 299 ГК РФ, в силу которых самостоятельное распоряжение доходами осуществляется в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности учреждения, заданиями собственника и назначением имущества.

В настоящее время  в отношении правового режима имущества, приобретенного учреждением за счет средств от разрешенной собственником приносящей доход деятельности, нет четкой позиции как у законодателя, так и у правопользователя. С точки зрения учения о вещных правах остается неясным, элементом содержания какого субъективного права является указанное в п. 2 ст. 298 ГК правомочие «самостоятельного распоряжения». [2.8]

До недавнего времени  в 7 ст. 39 Закона «Об образовании» и  в п. 2 ст. 27 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» законодатель, не делая разграничений между государственными и негосударственными учреждениями, признавал право собственности образовательных учреждений на имущество, переданное в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от собственной деятельности и приобретённые на эти доходы объекты. В настоящее время Федеральным законом № 175 данные нормы признаны утратившими силу. Согласно действующей редакции п. 5 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» собственником имущества может быть только негосударственное образовательное учреждение. Таким образом, государственные и негосударственные образовательные учреждения имеют разные права на доходы, приобретенные  от разрешенной собственником коммерческой деятельности. При этом вещные права государственных образовательных учреждений до сих пор не получили адекватной оценки ни в законодательстве, ни в доктрине.

Современные исследования предлагают следующие варианты решения  поставленного вопроса.

Одна группа исследователей настаивает на признании правомочия самостоятельного распоряжения элементом права собственности.

Другая группа ученых рекомендует признавать указанное правомочие элементом права хозяйственного ведения.

Третья группа исследователей указывает на самостоятельный вещно-правовой режим, дающий правообладателю большее количество правомочий по сравнению как с правом оперативного управления, так и с правом хозяйственного ведения.

Наконец, четвертая  группа ученых, определяет указанное  правомочие как элемент права  оперативного управления. [2.21]

Рассмотрим  каждую из предложенных концепций отдельно.

Первая группа исследователей доказывает наличие права собственности учреждения на имущество, приобретенное в результате осуществления приносящей доходы деятельности. Например, В.П. Камышанский, считает, что право учреждений на доходы, полученные от разрешенной собственником коммерческой деятельности, является правом собственности, но с определенной спецификой, обусловленной правовым статусом учреждения. В частности, право собственности учреждения ограничено по кругу объектов, которые учреждения вправе приобретать; целями деятельности учреждения; назначением имущества [2.7; с. 170–172].

Основываясь на положении  п. 2 ст. 48 ГК, согласно которому право  собственности на имущество учреждения принадлежит его учредителю, приведенные утверждения нельзя признавать правильными. Более того, в п. 2 ст. 213 ГК установлено, что собственниками являются все юридические лица, кроме унитарных предприятий и финансируемых собственником учреждений. Поэтому, категорию «правомочие свободного распоряжения» квалифицировать как элемент права собственности недопустимо.