Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации

Пункт 10 Правил ограничивал срок регистрации по месту пребывания до 6 месяцев, пункты 12 и 21 предусматривали возможность отказа в регистрации по месту постоянного или временного проживания. Очевидно, что данные нормы Правил шли вразрез с конституционным правом граждан на выбор места пребывания и жительства. И мы согласны с тем, что данное ограничение является "безусловным попранием конституционных прав граждан на свободу выбора места пребывания и жительства и прямым вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учета в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон".

Несмотря на изложенные факты и  позицию Конституционного Суда РФ, существует прямо противоположное  мнение. Так, А.В. Черных считает, что п. 10, 12 и 21 указанных Правил соответствуют Конституции РФ: Закон вводит определения понятий "место пребывания" и "место жительства" со сходным содержанием, отличием между ними выступает временной фактор (место пребывания носит временный характер, место жительства - преимущественно постоянный характер). По мнению А.В. Черных, п. 10 Правил, в свою очередь, детализирует и раскрывает эти понятия. То есть гражданин обязан покинуть место пребывания по истечении шестимесячного срока лишь в том случае, когда есть причины, вследствие которых по истечении этого срока он не может зарегистрировать место своего пребывания в качестве места жительства (место пребывания - до 6 месяцев, место преимущественного проживания - более 6 месяцев). Что касается п. 12 и 21 Правил, предусматривающих основания отказа в регистрации по месту пребывания и жительства, то, с точки зрения А.В. Черных, для проверки сведений о наличии жилого помещения, содержащихся в заявлении о регистрации, законодатель обязан предоставить органам регистрационного учета контрольные функции либо создать орган, осуществляющий контроль⁵.

Что касается наделения органов  государственной власти функциями  контроля за достоверностью представленных документов, то, на наш взгляд, это  противоречит уведомительному характеру  регистрации. Как уже было сказано, органы, ответственные за регистрацию, лишь фиксируют нахождение человека в определенном населенном пункте, в первую очередь в правоохранительных целях, а также в целях контроля за миграцией. Наличие подобных функций приведет к ограничению осуществления гражданами указанного права.

Есть и такая точка зрения: если органы исполнительной власти, ответственные  за регистрацию, не могут проверять  достоверность документов, то нет  необходимости их представлять. Для  получения регистрации достаточно лишь подать заявление и предъявить паспорт, что действительно будет отвечать уведомительному характеру регистрационного учета.

В приведенной выше позиции А.В. Черных все же есть рациональный момент в том плане, что на основании ст. 10 Правил регистрация по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом жительства, осуществляется на определенный срок по взаимному соглашению сторон. Но это может быть месяц, год, десять лет. Гражданский кодекс РФ под местом жительства понимает место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (ст. 20). Законодатель не дает разъяснения, какой срок проживания необходим для определения его как постоянного. Можно сделать вывод, что это место, где гражданин фактически проживает. Таким образом, граждане могут постоянно проживать в течение многих лет, имея при этом регистрацию по месту пребывания.

Но возникает вопрос: как данный вывод сопоставляется со ст. 2 Закона 1993 г., который под местом жительства понимает жилые помещения, в которых гражданин проживает постоянно или преимущественно, а под местом пребывания - жилые помещения временного назначения?

Первоначально законодатель воспроизвел  существовавший в советский период институт регистрации по месту кратковременного пребывания. Закон 1993 г. под местом пребывания в первую очередь понимает жилые помещения временного назначения: гостиницы, санатории, кемпинги и т.д. (ст. 2). Так, по мнению Е.Ю. Бархатовой, регистрация по месту кратковременного пребывания бессмысленна с точки зрения контроля за миграцией и сама по себе создает для граждан большие неудобства и провоцирует злоупотребления со стороны власти⁶.

Сейчас от подобной практики пытаются отойти. Так, в первоначальной редакции указанных Правил регистрироваться по месту пребывания было необходимо гражданам, прибывшим для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней. В редакции от 22 декабря 2004 г. Правил регистрации она необходима по месту пребывания, если срок проживания превышает 90 дней.

Следовательно, о кратковременности  сейчас можно не говорить, тем более что регистрация по месту пребывания в гостиницах, кемпингах, санаториях, в иных подобных учреждениях осуществляется администрацией этих учреждений. Следовательно, различия в получении регистрации по месту пребывания или жительства заключаются в характере жилого помещения или зависят от воли человека. Временной фактор не влияет на выбор места пребывания или жительства. Что касается гостиниц, то и там граждане могут по своему желанию проживать постоянно.

Таким образом, из определения "место  пребывания", данного в Законе РФ 1993 г., необходимо исключить положение о временном характере проживания в месте пребывания. Данную точку зрения подтверждает и тот факт, что изначально условием реализации прав и свобод человека считалась только регистрация по месту жительства, впоследствии, когда для регистрации по месту пребывания было снято ограничение сроком, законодатель стал рассматривать и регистрацию по месту пребывания как условие осуществления прав и свобод и обязанностей человека и гражданина.

Как видим, законодатель отошел от практики регистрации по месту кратковременного проживания и установил свободный  выбор срока проживания по месту  пребывания, в то же время и регистрация по месту пребывания, и регистрация по месту жительства связываются с наличием жилого помещения и могут носить постоянный характер.

И.Ш. Килясханов обоснованно  рассматривает как одно из противоречий увязывание обоих видов регистрации с жилым помещением. При такой постановке вопроса для лиц, которым не удалось решить проблему жилого помещения за пределами места своего постоянного жительства, становится весьма проблематичной реализация права на свободу выбора места пребывания. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П также пришел к выводу, что "определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем необязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания".

Однако на основании ст. 9 указанных Правил к числу обязательных документов, необходимых для регистрации по месту пребывания, относятся документы, являющиеся основанием для временного проживания гражданина в указанном им жилом помещении. В Правилах ничего не говорится о процедуре регистрации по месту пребывания при отсутствии жилого помещения. Следовательно, можно сделать вывод, что вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ продолжает сохраняться требование о регистрации по месту пребывания только с увязкой с жилым помещением. Кстати, в других своих решениях из того же исходит и сам Конституционный Суд РФ.

Таким образом, все это  предполагает необходимость дальнейшего  совершенствования механизмов реализации конституционных прав человека на свободу  передвижения, выбор места жительства и места пребывания, а также правил регистрационного учета.

2 Административная ответственность  за проживания гражданина России  без регистрации

Статья 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает административную ответственность гражданина России за проживание по месту жительства или по месту пребывания без регистрации. Санкция установлена в виде административного штрафа в размере от 1500 до 2500 руб. Часть 2 данной статьи предусматривает ответственность в виде штрафа в размере от 2000 до 2500 руб. за допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

Наличие данного состава по настоящее время создает основу для давнего вопроса: сохранен ли в России институт прописки?

Прописка в советский период развития государства выполняла  важные функции в регулировании  государственной экономики, являясь  модернизированной разновидностью крепостного права. Без прописки не брали на работу, не предоставляли социальных выплат и льгот. Отсутствие заветного штампа в паспорте перечеркивало право на жилище, а в отдельных случаях являлось основанием для привлечения к уголовной ответственности. В любом случае прописка являлась разрешением на проживание в населенном пункте. С началом демократических реформ одним из первых дел Комитета конституционного надзора СССР стало так называемое дело о прописке. Необходимо отметить, что еще на стадии подготовки к разбирательству Совет Министров СССР практически признал обоснованность претензий, отменив своим Постановлением от 8 сентября 1990 г. N 907 тридцать решений Правительства СССР. Итоговое заключение было принято 26 октября 1990 года⁷. В нем отмечалось, что прописка существенно ограничивает свободу передвижения граждан. В то же время указывалось, что регистрация и учет граждан по месту их жительства не являются отступлением от положений законов СССР и общепризнанных международно-правовых норм о правах человека. Вне закона был поставлен именно их разрешительный порядок. В резолютивной части Комитет отметил необходимость перехода к регистрационному порядку учета граждан по месту жительства.

Только в 1993 г. в Верховном Совете РФ предметно рассматривался закон, решающий судьбу прописки. Ряд депутатов настаивали на полной отмене учета граждан по месту жительства, но подобное предложение было не поддержано представителями правоохранительных органов, считающих учет эффективным помощником в раскрытии преступлений. Итогом дискуссий стал Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Было провозглашено право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, ограничения которого допустимы только на основании закона. Закон впервые установил регистрационный учет, проведя четкую грань, отличающую его от института прописки. Так, возвращаясь к упомянутым заключениям Комитета конституционного надзора СССР, можно выделить сущностные признаки прописки: разрешительный характер и влияние на общий правовой статус гражданина. Статья 3 Закона РФ от 25.06.1993, закрепляя обязанность граждан регистрироваться по месту жительства и пребывания, установила: "Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации". Статья 8 предусмотрела основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, за основу взяв территориальный принцип, а не факт регистрации (или ее отсутствие). Соответственно, ограничения могут быть:

- в пограничной полосе;

- в закрытых военных городках;

- в закрытых административно-территориальных  образованиях;

- в зонах экологического бедствия;

- на отдельных территориях и  в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

- на территориях, где введено  чрезвычайное или военное положение.

Как видно, регистрационный учет и  основания ограничения между  собой не связаны, имея различные  последствия. В первом случае реализуется  поисково-информационный интерес государства, во втором - происходит ограничение  именно свободы перемещения гражданина по территории РФ, которое может происходить вне какой-либо регистрации. Нельзя не согласиться в этой части с Д.Г. Василевичем, отмечающим, что отсутствие прописки - еще не гарантия свободы передвижения. По-видимому, наоборот, совмещение регистрации и оснований ограничений права на свободу передвижения приводит к реанимации прописки. Поэтому выглядит обоснованным вывод профессора Г.А. Гаджиева: "Регистрация граждан по месту жительства и по месту пребывания сама по себе не противоречит Конституции, поскольку является предусмотренным способом учета граждан в пределах Российской Федерации, имеющим исключительно уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства".

В то же время правоприменительная  практика тяготеет к пониманию регистрационного учета как "обновленной" прописки. Достаточно просмотреть объявления о приеме на работу, которые имеют важное уточнение: "Наличие регистрации обязательно". Если раньше таковые считались нормой в г. Москве, то сейчас практически все города (столицы субъектов РФ) переняли подобную практику. Чему удивляться, если последовательному искоренению прописки посвящен целый ряд решений Конституционного Суда РФ:

1. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 N 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой". В этом решении сделана ссылка на Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. Суд признал действие данного документа, отметив, что им акты о прописке признаны недействующими. Центральным отличием регистрации от прописки было признано то, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище.