Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации

2. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.11.1995 N 14-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" подтвердило, что регистрация или отсутствие таковой не должны ограничивать избирательные права граждан.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы", в котором выделяется свобода выбора гражданином места жительства, которая должна зависеть только от его волеизъявления и может быть ограничена в строго установленных целях на основании федерального закона. Это означает, что органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства. Несмотря на общие сформулированные выводы, понадобилось Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 10-П, чтобы признать неконституционными аналогичные нормы закона Московской области. Более того, в 2001 г. вся страна была свидетелем заочной перепалки между полномочным представителем Президента РФ в Центральном федеральном округе Г. Полтавченко и мэром г. Москвы Ю. Лужковым, в центре которой было исполнение вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.1996.

4. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 2-П⁸ признаны неконституционными нормы, препятствующие получению заграничного паспорта в отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания.

5. Важную роль играет Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713". В решении подчеркивается, что хотя уведомление гражданина о месте своего пребывания или жительства является обязанностью, вместе с тем сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождают для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод. Соответственно, органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Примечателен еще один вывод Конституционного Суда РФ: "Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений".

6. Защите прав безработных  посвящено Определение Конституционного Суда РФ от 05.10.2000 N 199-О. Правоприменительная практика складывалась из того, что условием регистрации в качестве безработного была регистрация по месту жительства.

7. Правоприменительная  практика назначения пенсии под  условием регистрации по месту  жительства была оценена соответствующим  образом в Определении Конституционного Суда РФ от 01.03.2001 N 49-О "По жалобам граждан Мартенса Владимира Яковлевича и Столпнер Ларисы Степановны на нарушение их конституционных прав положениями статей 4 и 117 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" Приведенный перечень решений Конституционного Суда РФ показывает, что "борьба" с пропиской ведется на протяжении продолжительного времени. До сих пор можно увидеть, что сущностные характеристики регистрации плохо усваиваются в умах как простых граждан, так и обязанных осуществлять саму эту регистрацию. Желание подправить законодателя почему-то всегда возникает только в одном направлении - в установлении дополнительных барьеров при реализации гражданином своих прав и свобод. Если за 14 лет регистрационный учет по месту жительства или по месту пребывания до сих пор не вычищен от атавизмов прописки, не приводит ли это к выводу, что сама регистрация на настоящий момент не соответствует конституционному стандарту защиты прав и свобод человека и гражданина? Кстати, на придание на практике иного смысла регистрационному учету неоднократно обращается внимание в российской юридической науке.

Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации // Российские вести. 1995. N 233.

Однако хотелось бы уточнить вопрос, связанный с соответствием ст. 19.15 КоАП РФ Конституции РФ. Выше неоднократно было отмечено, что коренным отличием регистрации от прописки является то, что она (или ее отсутствие) не может служить условием реализации прав и свобод или основанием их ограничений. В то же время применение санкций, связанных с взиманием штрафа, является ограничением права собственности гражданина. Об этом, в частности, четко говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 N 14-П по так называемому делу о контрольно-кассовых машинах. Получается, что законодатель вводит отсутствие регистрации как основание ограничения права собственности. Еще больше возникает вопросов при анализе ч. 2 ст. 19.15 КоАП в части установления ответственности за допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Во-первых, статья абсолютно не соотносится с Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ (утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713), п. 9 которых устанавливает, что только по истечении 90 суток прибывшие для временного проживания граждане обязаны обратиться за регистрацией. Состав правонарушения вообще не упоминает о сроке проживания без регистрации, что при буквальном толковании позволяет штрафовать собственника за проживание в его жилом помещении гражданина без регистрации даже по истечении суток. Кстати, увеличение срока возможного проживания без регистрации с 10 до 90 дней также указывает на стремление законодателя если не к отказу от регистрации по месту пребывания, то, по крайней мере, к значительному уменьшению оснований ее необходимости. Во-вторых, обязательным признаком административного правонарушения является его противоправность, которая состоит в том, что "определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом". В то же время граждане - собственники (как и владельцы) жилых помещений отсутствуют в Перечне должностных лиц, ответственных за регистрацию (утверждены одним Постановлением Правительства РФ N 713 вместе с Правилами регистрации). Часть 2 ст. 30 Жилищного кодекса РФ устанавливает: "Собственник жилого помещения вправе предоставить во владение и (или) в пользование, принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании с учетом требований, установленных гражданским законодательством, настоящим Кодексом". Ни Гражданский, ни Жилищный кодекс РФ, ни Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." не закрепляют обязанности собственника (владельца) не допускать проживания граждан без регистрации. Аналогично содержание Правил пользования жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25.

Приведенные обстоятельства, а также выявленная правоприменительная  практика позволяют сделать вывод  о несоответствии Конституции РФ ст. 19.15 КоАП РФ. Тем более несоразмерным степени опасности деяния выглядит размер штрафа, не согласующийся в этой части ни с величиной прожиточного минимума, ни с размером средней заработной платы. Например, в Пензенской области среднемесячная заработная плата в августе 2007 г. составила 8748,4 руб., а прожиточный минимум на II квартал 2007 г. - 3277 руб. На особенности понимания регистрации в российской правоприменительной практике уже указывалось в юридической науке: "Идеология действующих нормативных актов, которыми устанавливаются учетно-регистрационные отношения, взамен отношений прописки и выписки осталась, по существу, прежней. В новых Правилах заменен термин "прописка" на другой - "регистрация", но неизменным остался режим их осуществления - разрешительный. Ограничения, установленные на прописку, практически в полном объеме, за небольшими исключениями, действуют и в отношении регистрации. Следует подчеркнуть, что, заменив термин "прописка" на термин "регистрация", законодатель, а вслед за ним федеральные и местные органы исполнительной власти установили еще более недемократичные правила. Если в период существования прописки регламентировалось и контролировалось в основном соблюдение правил постоянной прописки (по новому законодательству - регистрация по месту жительства), то в настоящее время равнозначное внимание уделяется и другому институту - регистрации по месту пребывания". Следует сказать, что в юридической науке сохраняется этатистское отношение к регистрационному учету места жительства граждан: "Государственная концепция правового регулирования свободы передвижения предполагает сочетание административных и дозволительных принципов. Значение и роль волевого участия государства в этом процессе обусловлены необходимостью создания политических, экономических, социальных условий, при которых самостоятельный выбор гражданами места пребывания и жительства будет соответствовать национальным интересам Российского государства"⁹. Представляется, что первичным национальным интересом любого государства является обеспечение прав и свобод человека и гражданина (как это указано в ст. 2 Конституции России). К сожалению, за фразой о защите национальных интересов государство теряет нужды собственного гражданина, что служит в конечном итоге лишь основой для удовлетворения личных потребностей конкретных должностных лиц. Подобный результат с целями регистрационного учета не имеет ничего общего.

3 Ограничения права собственника  жилого помещения на свободный  выбор  в качестве места  постоянного жительства

Настоящая статья раскрывает тему ограничения  права собственника жилого помещения  на свободный выбор его в качестве места постоянного жительства, рассматривает практическую реализацию прав собственника, судебную практику.

Ключевые слова: жилищное право, совместное владение и пользование жилым помещением, ограничение прав.

Как любое гражданское  право, право собственности на жилое  помещение может быть ограничено законодателем. Ограничения следует  рассматривать в качестве системы  сдержек и противовесов, позволяющей определить возможную меру вмешательства государства в частные интересы и меру должного поведения частного лица, необходимую для достижения общего блага. Именно идея "ограничения абсолютного права каждого во имя блага всех является краеугольным камнем современной судебной защиты собственности"¹⁰.

Цели ограничения установлены  в ст. 55 Конституции РФ, в ст. 1 ГК РФ и п. 1 ст. 3 ЖК РФ. На основании вышеуказанных норм право собственности на жилые помещения может быть только ограничено в следующих целях - защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это правило заимствовано из п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится о том, что "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе".

Данные ограничения  являются общими ориентирами, общими пределами ограничения гражданских прав. В целях ограничений определенную правовую неопределенность вызывает "законный интерес гражданина", который не должен нарушаться в результате реализации собственником своего права собственности. На наш взгляд, законный интерес входит составной частью в субъективное гражданское право. Так, именно он вызывает субъективное право к реализации, следовательно, в федеральном законе должны предусматриваться конкретные обязывающие или запрещающие нормы, устанавливающие поведение собственника исходя из данных целей, - "частные пределы". Ограничения не порождают самостоятельных прав, а представляют собой меру должного поведения обязанного субъекта обладателя определенных прав в интересах общества в целом, в отдельных случаях (предусмотренных действующим федеральным законодательством) и в пользу отдельных субъектов гражданских правоотношений.

В соответствии с Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Данные ограничения соответствуют общим пределам, установленным в Конституции, ГК РФ, ЖК РФ.

ГК РФ предусматривает еще одно основание ограничения права собственника на проживание в собственном жилом помещении: если жилое помещение находится в собственности нескольких лиц (т.е. возникает общая собственность). Конечно, при осуществлении права собственности собственник (в том числе участник общей долевой собственности) не должен выходить за пределы своих прав. Следует отметить, что в отношении долевой собственности число таких ограничений весьма значительно. Отношения общей долевой собственности на жилое помещение (индивидуальный жилой дом, квартиру, комнату) регулируются общими положениями гражданского законодательства без учета специфики и социального назначения жилых помещений. ЖК РФ содержит правовое регулирование только общей долевой собственности собственников общего имущества многоквартирного дома

Судебная практика считает  наиболее оптимальным и основанным на законе при рассмотрении дел данной категории такой подход, когда  каждому из участников общей собственности  выделяется жилая комната соразмерно его доле в праве общей собственности.

В суд могут обращаться сособственники, как проживающие  совместно в этом жилом помещении, так и те, в отношении которых  остальными сособственниками чинятся  препятствия в пользовании принадлежащим  имуществом. В последнем случае они  заявляют требование о вселении, которое не обязательно сопровождается требованием об определении порядка пользования жилым помещением. При этом удовлетворение (отказ) требования о вселении должно происходить на основании виндикационного иска, так как лицо истребует свое имущество из чужого пользования. И условиями удовлетворения виндикационного иска не является условие о размере доли и другие условия, перечисленные в ст. 247, 252 ГК РФ.