Роль и место заинтересованности групп в системе государственного управления

3) группы защиты стремятся отстаивать интересы своих сторонников. Эти объединения представляют, прежде всего, экономические и социальные интересы (ассоциации производителей, банковские союзы, финансово-промышленные группы, общества защиты прав потребителей, профсоюзы).

Необходимо отметить, что роль групп защиты в настоящее время в странах развитой демократии постепенно эволюционирует, а их влияние неуклонно снижается. Наблюдается кризис профсоюзного движения, а трехсторонние отношения бизнеса, профсоюзов и государства постепенно утрачивают свое значение. Эти тенденции обусловлены, в первую очередь, социальными процессами, связанными с переходом к постиндустриальной стадии общественного развития: с изменением социальной структуры, с эволюцией отношений в сфере производства, с индивидуализацией массового сознания и социального протеста. Укрепивший свои позиции бизнес предпочитает теперь решать проблемы напрямую с правительством и лишь в отдельных случаях соглашается на участие профсоюзов в переговорах и консультациях» [7].

4) группы поддержки ориентированы на строго ограниченные цели (экологические и антивоенные движения, ассоциации «за» или «против» чего-нибудь).

Группы «поддержки»  стремятся к достижению определенных, строго ограниченных целей, которые  могут быть очень разными.

Перечислим лишь некоторые разновидности групп «поддержки» — экологические движения, антивоенные организации, лиги «за» и «против» аборта, антипорнографические союзы и т. д. Иногда группа «поддержки» создается только для того, чтобы добиться, например, закрытия военной базы или строительства нового моста. Как только задача решена, группа исчезает.

Организационная структура групп «поддержки» часто аморфна, членство не фиксируется, руководство определяется спонтанно. Однако из всего этого не следует делать вывод о слабости таких групп. Среди них есть очень мощные, такие как Национальная оружейная ассоциация (которой уже в течение нескольких десятилетий удается блокировать закон об ограничениях на продажу личного оружия) или Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (обе в США).

Группы защиты — это, прежде всего, предпринимательские  ассоциации и профсоюзы. Они призваны отстаивать, в первую очередь, материальные интересы своих сторонников. В силу распространения государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы эти группы достаточно активно взаимодействуют с государством для решения основных вопросов. Некоторые из них являются постоянными участниками двухстороннего диалога с правящими структурами или трехстороннего диалога групп защиты (предпринимательских и профсоюзных) с участием государства.

Следует отметить, что разные группы интересов используют различные  каналы влияния на принятие политических решений.

1.4 Каналы и источники влияния заинтересованных групп на принятие решений

Рассмотрим  вопрос, как заинтересованным группам удается воздействовать на процесс принятия решений. По мнению Г.В. Голосова, прежде всего, каждая группа предпочитает использовать специфические каналы влияния [3]. Группы «защиты» оказывают давление непосредственно на государственные институты, причем особенно часто объектом их внимания становится бюрократия. Группы «поддержки» начинают, как правило, с формирования благоприятного для них общественного мнения, служащего им как бы точкой опоры. И те и другие придают большое значение «обработке» политических партий. В зависимости от цели, которую ставит перед собой заинтересованная группа, она подбирает средства давления. Рассмотрим эти каналы влияния более подробно.

Часто заинтересованные группы бывают непосредственно представлены во властвующей элите. Например, с середины 70-х гг. (и до конца 80-х) министр обороны СССР состоял в Политбюро ЦК КПСС. Западные наблюдатели справедливо рассматривали это как важный канал влияния советских военных и военно-промышленно- го комплекса на процесс принятия решений. В условиях либеральной демократии одновременная принадлежность человека к заинтересованной группе и какому-либо государственному органу тоже не является редким исключением. Например, президент США Рональд Рейган состоял в Национальной оружейной ассоциации.

В некоторых странах подобного  рода связи узаконены. Ирландский Сенат  и Социально-экономический совет  во Франции строятся по принципу представительства  заинтересованных групп. Будучи самым простым, этот канал влияния, однако, далеко не всегда эффективен. Откровенная ориентация политика на определенную заинтересованную группу не способствует расширению его электората и часто ведет к поражению на выборах. Поэтому наделенные властью приверженцы заинтересованных групп бывают вынуждены маскировать свои симпатии, а порой и критиковать группу по незначительным вопросам.

Многие заинтересованные группы предпочитают не делегировать своих членов в государственные органы, а поддерживать с последними «хорошие отношения». Этот канал влияния называют связями с элитой, и работать он может очень по-разному в зависимости от характера общества и политического режима.

В некоторых странах с аристократическими традициями (особенно в Великобритании) будущие активисты заинтересованных групп устанавливают связи с будущими крупными бюрократами и политиками еще на школьной скамье — речь идет, конечно, о частных школах и привилегированных колледжах.

Разумеется в современном мире есть и иные, более «модернизированные» способы установления добрых отношений между заинтересованной группой и элитой. Прежде всего, это системы постоянных консультаций между «специалистами» от групп и государственным аппаратом. Во Франции только на национальном уровне действуют не менее 500 комитетов, 1200 советов и 3000 комиссий, «под крышей» которых осуществляются такие контакты.

Важным каналом влияния  служат связи с политическими партиями. В условиях однопартийного режима (эгалитарно-авторитарного или популистского) правящая партия является, помимо всего прочего, проводником воздействия групп на процесс принятия решений. При этом конфликты между отдельными группами протекают в рамках общей партийной структуры и редко «выходят на поверхность», оставаясь скрытыми от взгляда стороннего наблюдателя. Многопартийная система позволяет мощным заинтересованным группам создавать и содержать «собственные» политические партии. Сила заинтересованных групп резко возрастает при наличии связей со средствами массовой коммуникации.

Влияние заинтересованных групп  на политику в значительной степени зависит от того, какой режим существует в стране. Либеральная демократия предоставляет им весьма широкое поле легальной деятельности. Иную ситуацию создают авторитарные режимы, заставляющие заинтересованные группы маскировать свои подлинные цели и использовать незаконные средства их достижения. Тем не менее, заинтересованные группы — это неотъемлемая часть политической жизни любого общества, и мечта об их полном искоренении, по-прежнему посещающая иногда популистски ориентированных деятелей во многих странах мира, остается утопией.

Рассмотрим  источники влияния заинтересованных групп. Во-первых, это присущая им легитимность. К некоторым группам прислушиваются больше, чем к другим, ввиду исторически сформировавшегося вокруг них ореола привлекательности. Это положение иллюстрирует афоризм: «Что хорошо для «Дженерал Моторз», то хорошо для Америки». Группы, не располагающие такой степенью легитимности, гораздо меньше могут рассчитывать на успех. Например, не так уж велики достижения многочисленных и очень шумных лиг в защиту сексуальных меньшинств в США.

Во-вторых, заинтересованная группа нуждается в наборе санкций, кото¬рые можно было бы эффективно применить против правительства и конкурирующих групп в случае несоблюдения ее требований. Секрет силы профсоюзов состоит, собственно, в том, что они могут мобилизовать своих членов на забастовку. Крупная предпринимательская ассоциация может при желании полностью дезорганизовать экономическую жизнь страны. А вот группы «поддержки», как правило, не имеют возможности оказывать такое сильное давление на государство.

Третий и  основной источник влияния заинтересованных групп — это доступные им политические ресурсы. Понятно, что численно крупные  группы «при прочих равных» сильнее  мелких, а хорошо организованные и сплоченные сильнее аморфных и недисциплинированных. Очень многое зависит также от финансовых возможностей группы. Подкуп бюрократов и законодателей представителями заинтересованных групп — один из наиболее эффективных путей к политическому влиянию. Богатая заинтересованная группа может позволить себе купить газету, которая отражала бы ее интересы, воздействовать на экономическую ситуацию в стране путем финансовых маневров и инвестиций и многое другое.

Из всего  этого можно сделать вывод, что заинтересованные группы располагают далеко не равными возможностями влияния. Одни всегда сильнее, чем другие, и это ставит теорию заинтересованных групп в двусмысленное положение по отношению к «протективной» модели демократии, да и к большинству остальных: даже Мэдисон, защищавший заинтересованные группы, исходил как раз из их равенства. Чтобы устранить это несоответствие, иногда прибегают к следующему аргументу. В случае, когда интересы какой-то из групп оказываются под особенно сильной угрозой, она, проявляя экстраординарную активность, мобилизует своих сторонников и исправляет «перекос». Следует подчеркнуть, что установленное эмпирическими исследованиями неравенство ресурсов, находящихся в распоряжении заинтересованных групп, влечет за собой довольно серьезные теоретические последствия [3]. Мэдисоновская модель протективной демократии исходила из представления о том, что заинтересованные группы способны сдерживать влияние друг друга. Именно поэтому они не препятствуют формированию общей воли.

«Плюралистическая» модель Роберта Даля полностью восприняла эту позицию, став, как заметил один ученый, «апофеозом оптимистической интерпретации заинтересованных групп». Однако эмпирическая адекватность плюрализма всегда вызывала сомнения у его критиков. Для того чтобы плюралистическая модель была истинной, необходимо соблюдение по меньшей мере двух условий. Одно из них — это более или менее равномерное распределение ресурсов между различными заинтересованными группами. Мы уже видели, что это условие не соблюдается. Но есть и второе, не менее фундаментальное условие. В рамках плюралистической модели заинтересованные группы выступают как политическое выражение социальных групп. Однако всякая ли социальная группа может выразить себя подобным образом?

Теоретический анализ этой проблемы был предложен  в работе Манкура Олсона «Логика  коллективного действия» (1965). Основной результат состоял как раз в демонстрации того, что даже если у социальной группы есть подлежащие защите интересы, то это вовсе не влечет за собой автоматического оформления заинтересованной группы. Олсоновский способ обоснования этого тезиса имеет немало общего с теорией рационального выбора. Основное допущение о рациональности индивидов приводит ученого к выводу о том, что потенциальные участники заинтересованных групп не будут без особой необходимости тратить свое время, деньги или энергию, чтобы реализовать этот потенциал.

Предположим, что  к Джону Смиту приходит лидер  заинтересованной группы, призванной отстаивать его интересы, и предлагает ему войти в группу. Смит не сомневается в добросовестности этого человека. И все же, доказывает Олсон, наиболее оправданная, с рациональной точки зрения, позиция Смита — это отказ. Почему? Если заинтересованная группа не добьется успеха в отстаивании интересов Смита, то вступать в нее, конечно, бессмысленно. Но если деятельность заинтересованнои группы окажется вполне успешной, то и тогда его отказ остается оправданным, ибо интересы Смита будут удовлетворены без малейших усилий с его стороны. Иными словами, рациональная стратегия состоит в том, чтобы воспользоваться услугой, но ничего за это не заплатить. Такую стратегию используют пассажиры общественного транспорта, по-русски именуемые «зайцами». Именно «дилемма безбилетника» (ГгеегШег'з дПетта) оказывается, с точки зрения Олсона, решающим обстоятельством, которое делает формирование массовых по составу заинтересованных групп маловероятным.

Следует отметить, что способы воздействия на власть, так же как и сами группы интересов, претерпевают эволюцию с течением времени. В частности, как отмечают исследователи, многие заинтересованные группы успешно  осваивают роль активного участника  электорального процесса, выступая помощником определенных политических партий в обмен на поддержку групповых целей. Другой тенденцией является то, что группы интересов активно интегрируются в систему «функционального представительства», созданную во многих странах в XX в. (комитеты, советы и проч. при исполнительных органах власти, состоящие из представителей групп интересов, трипартистские органы и проч.). Причем в настоящее время эта система активно используется не только группами защиты, но и группами поддержки. Третьей тенденцией является широкое распространение лоббирования и профессионализация лоббистской деятельности [8].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Анализ политического процесса и групп интересов в современной России

2.1 Модели взаимодействия групп интересов: плюрализм и неокорпоративизм

Система взаимодействия государственного аппарата с гражданским  обществом - необходимый компонент  системы государственного управления в демократическом правовом государстве. Ее правовой основой является конституционное  определение того, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, ч. 1) [9].

Система взаимодействия функционирует как различные  институты государства и общества, реально реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр.