Роль и место заинтересованности групп в системе государственного управления

Общество формирует  главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов  общества и возможностей государства. Требования и поддержка различных слоев, групп общества, адресованные системе управления, должны быть реальными, ресурсная поддержка достаточной. Требования и ожидания общества, отдельных его слоев, групп выражают различные институты гражданского общества. Выступающие посредниками между властью и населением, они могут быть охарактеризованы как институты политического опосредования [10].

Именно через  институты политического опосредования  происходит воздействие гражданского общества на аппарат госуправления, это - каналы влияния общественной среды на управляющую систему. При этом можно выделить два вида коммуникаций, взаимодействия, влияния общественной среды на систему госуправления.

Основной вид  воздействия общества на государственное  управление - через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства воздействия.

Другой вид  воздействия общества на госуправление - через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов. Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям, группам интересов [11].

Партия - это политическая организация, объединяющая людей на основе: а) добровольности, б) общности или совпадения интересов, идеалов, в) желания, стремления отстаивать свои интересы, идеалы. Сущностным признаком политической партии является ее связь с властью - участие во власти, борьба за участие во власти, борьба за власть, свержение существующей власти.

Партия как  устойчивое объединение единомышленников свою легитимность подтверждает и во власти, и в обществе. Программа  и устав партии проверяются на предмет соответствия духу и букве Конституции Российской Федерации, Закону «Об общественных объединениях» (1995 г.) и регистрируются Министерством юстиции России. Главные функции политических партий - представительство социальных институтов, обеспечение политической социализации, создание идеологических доктрин, программ развития общества, подготовка, выдвижение и продвижение через выборы своей элиты, лидеров и тем самым их легитимация [12].

Политические  партии артикулируют и агрегируют интересы, но далеко не всех социальных слоев общества. Восполняют этот пробел различные группы интересов.

От партий группы интересов отличаются тем, что не принимают кол¬лективного участия  в соревновании за парламентские  мандаты или управ¬ленческие  посты. Представляя отдельные интересы общества, они не стре¬мятся к политической ответственности. Вместе с тем восприятие группы интересов («заинтересованных групп») как негосударственного института, прежде всего, указывает на политическое измерение данного понятия.

В политической науке выделяются следующие основные модели взаимодействия групп интересов: плюрализм и неокорпоративизм.

Плюралистическая  модель предполагает, что свободно организованные группы интересов являются посредниками в двухстороннем диалоге  между взаимодействующими субъектами в процессе управления. Группы интересов соревнуются между собой за влияние, и большинство этих групп  представлены в процессе принятия решений. Исходя из логики этой модели, все участники процесса (бизнес-группы, профсоюзы, экологические и другие) имеют возможность представить свое мнение в процессе такого взаимодействия.  

Принятие властного  решения предполагает учет мнений всех субъектов такого взаимодействия. Плюрализм  охватывает и пронизывает всю  политическую систему, придавая процессу выработки решений характер обобщения множества интересов, объективно существующих в обществе.  

Неокорпоративистская  модель, появилсь в 1970-х гг. ХХ века основными  разработчиками ее являются Ф. Шмиттер, Дж. Лембрух, А. Косон [13].  

Под неокорпоративизмом понимается система, при которой ограниченное число групп практически монопольно представляют определенные секторы экономики во взаимоотношениях с государственными властями. В обмен на свое привилегированное положение лидеры этих групп проявляют уступчивость в отношении политических инициатив официальных чиновников. В этой модели значительная часть государственной политики является результатом переговоров между правительством и немногими могущественными группами интересов, с которыми ему приходится или хочется иметь дело. Прежде всего, в число таких групп входят ассоциации, представляющие интересы работодателей и наемных работников (профсоюзы).

В отличие от плюралистической модели соревнования между группами, при неокорпоративизме  акцент делается на координации и  контроле над их деятельностью со стороны государства. Хотя лидеры ответственны перед своими организациями и имеют определенную свободу действий в своих отношениях с правительством, фактически их роль состоит, скорее в том, чтобы доводить готовые решения до рядовых членов ассоциаций и обеспечивать их выполнение, чем представлять интересы этих рядовых членов в процессе согласования позиций. 

По мнению многих современных исследователей в настоящее время в России просматриваются черты неокорпоративистской модели взаимодействия групп интересов и государства. В частности утверждается, что специфический характер приватизации привел к переходу многих важнейших предприятий под контроль старого директорского корпуса и обусловил высокую степень монополизма в промышленности (Куценко Е.А.) [4].

Подчеркнём, что  представления о политическом процессе увязывались с проблемами возникновения  и функционирования заинтересованных групп уже в работах классиков  политологической мысли. Концепция  «групп интересов» (или «заинтересованных групп») была предложена А. Бентли в работе «Процесс управления» (1908 г.). Он интерпретировал политический процесс как взаимное давление социальных групп в борьбе за власть, рассматривая политическое управление как соперничество власти управляющих и влияния управляемых. И если управляющие обладают контролем над ресурсами (в том числе и прежде всего административным, материальным и финансовым), то управляемые располагают потенциалом мобилизации граждан со стороны структур гражданского общества [3].

В этом ключе рассматривал проблему и Д. Трумэн [3]. В его работе групповая динамика предстает как волнообразный цикл перехода от нестабильных взаимодействий к установлению относительного равновесия между группами, к восстановлению старой модели стабильности или созданию новой. Понимая управленческий процесс как разновидность политического, он писал, что процесс властвования состоит из взаимодействия государственного управления, или, иначе говоря, процесса принятия политических решений, и гражданского давления, то есть политического участия. Таким образом, исследователи политического процесса подчеркивали значение неформальных связей, неформальных групп в управлении.

Определения политического  процесса, предложенные одной из ведущих  отечественных специалистов по теории политического процесса Е.Ю. Мелешкиной [8], подразумевают, во-первых, деятельность в том числе и по созданию и воссозданию политических институтов, под которыми, естественно, нужно понимать институты не только макро -, но и мезоуровня (и взаимодействие между институтами различных уровней), и, во-вторых, развертывание политики во времени и в пространстве. Продолжая эту логику, следует отметить, что автор рассматривает политический процесс как цикл политических изменений, осуществляемых при взаимодействии заинтересованных групп.

В этой связи  политический процесс современной  России необходимо воспринимать именно в связи с развитием групп  интересов.

2.2 Особенности типологии групп интересов в России

Изменения, происходящие в России, мы будем рассматривать в увязке с мировыми тенденциями. Демократизация управления, рассматриваемая на Западе как необходимое условие развития политической системы, не может быть адаптирована в России в условиях сильных централистских традиций и реформирования сверху, что подтверждено отрицательным опытом середины 1980-х – конца 1990-х гг.

Поэтому, не отвергая мировых тенденций, нынешний политический режим пытается, на наш взгляд, взять  под свой контроль процессы, выходящие  за рамки авторитарного режима. Исходя из этого, процесс реформирования следует рассматривать именно как создание механизмов, моделей для управления процессами демократизации с целью гарантировать различным акторам, поддерживающим политический режим, определенные преференции: политическим – политическую стабильность, а экономическим – участие в льготном перераспределении ресурсов [14].

Тенденции формирования властью различных механизмов с  целью управления процессами, опасными для конкретного политического  режима, не новы, достаточно вспомнить  политическую атмосферу ХХ в. Показательны в этом смысле были процессы, связанные с формированием дуалистической монархической системы в 1905-06 гг.: попытка управления революционным процессом через создание Государственной Думы, формирование сверху многопартийности, разрешение профсоюзной деятельности, свобода печати.

В этом же русле  можно рассматривать и попытки  сверху создать управляемую многопартийную систему в условиях начала 1990-ых. Управляемые оппозиционные партии, сформированные с целью управлять  политическим процессом, а не с целью создать многопартийную политическую систему (ЛДПСС во главе с В. Жириновским и Центристский блок во главе с В. Ворониным), следует рассматривать как вынужденный шаг власти в борьбе с региональной (республиканской) оппозицией, использовать её как механизм трансформации политической системы. Основной задачей, которая ставилась перед этими партиями, было стать буфером между властью и обществом [15].

После прихода  к власти В.В. Путина (в 2000 г.) произошли  изменения в концепции реформы  партийной системы. Идея многопартийности сегодня не ставится под сомнение, однако происходит отказ от строительства неуправляемой многопартийной системы, не оправдавшей себя в конкретных исторических условиях. В результате парламентских выборов 2003 гг. (что и было прдтверждено на выборах в 2012 г.) произошла трансформация партийной системы: на место «многопартийной» пришла полуторапартийная политическая система. «Единая Россия» внутри Государственной Думы обладает не просто большинством, а квалифицированным большинством, позволяющим принимать конституционные законы и изменять Конституцию. Многопартийность в конкретно-исторических условиях современной России превращается в квазимногопартийность, при которой власть стремится минимизировать участие партий в законодательной сфере, а в исполнительной сфере исключить их влияние вовсе. Партии отстранены от реального процесса принятия решений.

В силу того, что  «Единая Россия», как партия власти, создавалась по номенклатурному  типу, выражает интересы конкурирующих  бюрократических групп, то по логике развития она не способна выражать интересы общества, так как нарушаются коммуникативные связи между обществом и государством. Таким образом, выстраивается система, удобная для государственного управления, но не эффективная для целей развития (А.Н. Спасский) [16].

На современное  развитие групп интересов в России наложили большой отпечаток проблемы социально-политической трансформации  и политические традиции. Речь идет, в первую очередь, о том, что гражданское  общество переживает лишь стадию своего становления, интересы отдельных групп лишь выкристаллизовываются, организационные формы их выражения только начинают складываться [17].

Другим важным моментом является незавершенный характер модернизации, параллельное существование  традиционных и современных практик и форм организации политической деятельности. Поэтому можно отметить наличие в России практически всех типов групп интересов, выделенных Ж. Блонделем.

Кроме того, на деятельность заинтересованных групп, существующих сегодня в России, накладывают свой отпечаток традиции групп интересов советского периода, составивших систему корпоративно организованного представительства. Неразвитость демократических принципов конкуренции и формирования органов власти, несовершенство институциональных условий существенно ограничивает возможности развития «современных» групп интересов.

К особенностям отечественных групп интересов  можно отнести то, что они предпочитают использовать различные механизмы  воздействия на аппарат государственной  власти, нежели на общественное мнение. При этом преобладают механизмы неформального влияния. Уровень институциализации функционального представительства интересов достаточно низок, однако наблюдается сравнительно быстрое развитие его форм [18].

Анализ развития групп интересов в России показывает, что эти организации играют своего рода компенсаторную функцию в условиях «недоразвитой» системы политического представительства, способствуя тем самым канализации политических интересов и политической стабилизации.

В современной России уже можно выделить несколько крупных экономических «групп интересов», включившихся в борьбу за власть и за влияние на властные структуры. Кроме того, «группами интересов» являются центральная и региональные бюрократические элиты. Особое место занимают силовые структуры, имеющие собственные интересы  [19].

Становление экономических «групп интересов» сопровождается формированием структур и институтов, призванных формулировать эти интересы и содействовать их реализации, оказывать давление на правительство и другие ветви власти, на СМИ, научные круги, аккумулировать финансовые ресурсы.