Зземельные отношения и принципы их регулирования

Заявитель полагал, что пункт 3 статьи 15, пункт 12 статьи 30, пункт 5 статьи 35, статья 38 Земельного кодекса РФ по своему содержанию противоречат статьям 2, 4 (ч. 3), 7 (ч. 1), 9 (ч. 1), 15 (ч. 1), 19 (ч. 2), 36 (ч. 1) и 67 (ч. 1) Конституции РФ, и приводил в обоснование своей позиции следующие доводы: земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к народам Российской Федерации; из Конституции Российской Федерации следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу жизни и деятельности народов РФ.

Однако  Конституционный Суд признал  данные нормы соответствующими Конституции  РФ, аргументировав свое решение следующим. Согласно статье 62 Конституции РФ иностранные  граждане и лица без гражданства  пользуются в Российской Федерации  правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым Конституция Российской Федерации в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам.

Исходя  из того, что в силу Гражданского кодекса РФ, конкретизирующего конституционный  принцип национального режима, правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абзац четвертый пункта 1 статьи 2), и в соответствии со статьей 36 Конституции РФ, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, Земельный кодекс РФ устанавливает право иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц приобретать в собственность земельные участки на территории РФ.

Сама  по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без  гражданства и иностранным юридическим  лицам права на определенных условиях приобретать в собственность  и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте (пункт 1 статьи 260 ГК РФ), не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из статей 9 и 35 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьей 62 (часть 3).

Конституционный Суд также указал, что на самом  деле при предоставлении земли в  собственность передается не часть территории государства, а лишь участок земли как объект гражданских прав, что отнюдь не затрагивает территориальную целостность РФ. И вообще возможность предоставления иностранцам права на определенных условиях приобретать, владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками не противоречит Конституции РФ. Кроме того, федеральный законодатель может ограничить права иностранцев в землепользовании, что и было сделано в Земельном кодексе РФ.

Таким образом, оспариваемые положения ЗК РФ, которыми регулируются вопросы, касающиеся предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции РФ как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли.

Государственная собственность. В соответствии с  пунктом 1 статьи 16 ЗК РФ государственной  собственностью являются земли, не находящиеся  в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Таким образом, законодательно закрепляется презумпция государственной собственности на землю.

ГК  РФ также содержит положения, касающиеся государственной собственности  на землю. Так, в пункте 1 статьи 214 ГК РФ установлено, что государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов РФ).

От  имени Российской Федерации и  ее субъектов права собственника реализуют органы государственной  власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

В развитие положений ГК РФ был принят ФЗ от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной  регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеющий важное значение для регулирования отношений в области разграничения государственной собственности на землю, поскольку право собственности на недвижимое имущество, в том числе право собственности публичных образований на земельные участки, возникает именно с момента государственной регистрации данного права в учреждении юстиции.

В период существования СССР земля  в пределах государственной границы  была объявлена единым государственным  земельным фондом, который являлся  целостным и неделимым объектом права государственной собственности. Последовательно соблюдался и принцип единства субъекта права государственной собственности на землю. Однако с признанием Конституции РФ многообразия форм собственности на землю возникла необходимость проведения разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность ее субъектов и собственность муниципальных образований, а также определить его порядок. Вопрос о разграничении государственной собственности на землю с 2001 года по июль 2006 года регулировался специальным Федеральным законом от 17 июля 2001 года "О разграничении государственной собственности на землю". Разграничение государственной собственности осуществлялось в следующем порядке:

- специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими органами исполнительной власти в соответствии с основаниями, установленными в Законе о разграничении государственной собственности на землю, подготавливали перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности;

- подготовленные и согласованные  перечни земельных участков, на  которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникало право собственности, утверждались Правительством РФ;

- сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных  участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникало право собственности, вносились в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством РФ.

Генеральными  распорядителями земель до разграничения  государственной собственности на землю являлись органы местного самоуправления в пределах их полномочий.

Однако  Федеральным законом от 17 апреля 2006 года N 53-ФЗ "О внесении изменений  в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" Закон о разграничении государственной собственности на землю был признан недействующим и введен кардинально новый порядок разграничения и распоряжения публичной землей, содержащийся теперь в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Общий принцип разграничения земель с 1 июля 2006 года таков. При разграничении  государственной собственности  на землю к федеральной собственности  относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные  органам государственной власти  Российской Федерации, их территориальным  органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям  или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

- иные предусмотренные федеральными  законами земельные участки и  предусмотренные федеральными законами  земли.

К собственности субъектов Российской Федерации относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные  органам государственной власти  субъектов Российской Федерации,  а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- иные предусмотренные федеральными  законами земельные участки и  предусмотренные федеральными законами  земли.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися  в собственности соответствующих  муниципальных образований;

- земельные участки, предоставленные  органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

- иные предусмотренные федеральными  законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Исключение  из общего порядка установлено для  двух субъектов Федерации: городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В этих городах в целях сохранения единства городского хозяйства установлен особый порядок: на них распространяются основания внесения в перечень земельных участков, на которые у них возникает право собственности, установленные и для субъектов РФ, и для муниципальных образований.

Момент  возникновения права собственности  на земельные участки у Российской Федерации, субъектов Федерации  и муниципальных образований  связан с моментом государственной регистрации права собственности на земельные участки. В соответствии со статьей 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок.

Поскольку основанием государственной регистрации права собственности раньше являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникало право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю, в пункте 5 статьи 3.1 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" сделано по этому поводу разъяснение, согласно которому изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

Перечень  документов, необходимых в настоящее  время для государственной регистрации  права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации  или муниципального образования  на земельный участок при разграничении  государственной собственности на землю, должен быть утвержден Правительством РФ.

В пункте 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" также  закреплен порядок распоряжения публичной землей. Оно осуществляется по общему правилу после государственной регистрации права собственности на них. В то же время закрепляется, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.