Понятие территориального планирования

К базовым принципам формирования программ социально-экономического развития муниципальных образований, обеспечивающих методологическое единство территориального планирования на всех уровнях иерархии, относятся:

1. Принцип непрерывности территориального планирования. В работах современных авторов имеется несколько трактовок данного принципа. Одни под принципом непрерывности понимают интеграцию плановых документов, составленных на различные периоды времени (год, пять, десять лет и т.д.).

Другие - сочетание перспективных и текущих планов и корректировку показателей тех или иных планов при изменении условий планирования. Третьи - определенную цикличность разработки плановых и прогнозных документов.

Это частные проявления принципа непрерывности. Более правильно будет рассматривать поступательное социально-экономическое развитие любой административно-территориальной структуры как часть общего процесса развития общества.

Исходя из этого, алгоритм реализации принципа непрерывности планирования можно представить в виде спиралеобразной модели, в которой прогнозные и плановые документы являются базой управленческих решений, а результаты управленческих решений - основой для актуализации и пролонгации планов и программ территории на более поздний период.

Реализация принципа непрерывности управления предполагает постоянный мониторинг реальной ситуации, корректировку показателей, а также непрерывное движение в совершенствовании целеполагания, качества, точности, эффективности, социальности плановых и прогнозных документов и персональную ответственность исполнителей за реализацию каждого этапа процесса планирования и прогнозирования. Иными словами, выделять данные элементы в виде отдельных, даже второстепенных или «локальных» принципов, нецелесообразно.

Теория непрерывного планирования предполагает возможность и трехлетнего цикла пролонгации плановых решений, который может быть применим для муниципальных образований с трехлетним циклом бюджетного планирования.

В отечественной литературе критики применения принципов непрерывности планирования в практике территориального управления приводят, как правило, два довода. Первый из них заключается в том, что применение принципа непрерывности сложно и требует наличия достаточно большого количества квалифицированных кадров, которых в настоящее время в муниципальных образованиях нет.

Действительно, исследования показывают, что даже на районном, городском уровнях основной причиной низкого качества планирования и управления является слабая профессиональная подготовка муниципальных кадров. Однако это, по нашему мнению, должно расцениваться не как довод в пользу противников внедрения системы непрерывного территориального планирования и управления, а как объективная причина для улучшения качества и совершенствования системы подготовки и переподготовки специалистов органов местного самоуправления.

Если рассматривать проблему в трактовке Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то, очевидно, что легитимность плановых документов, выходящих за сроки полномочий исполнительных и выборных органов местного самоуправления, имеет другие корни. Она формализуется за счет выполнения достаточно простых процедур. В частности:

а) заключением надлежаще оформленных соглашений между органами местного самоуправления, бизнесом и общественными организациями, представляющими население, о долговременных приоритетах, стратегических целях и задачах развития муниципального образования, а также о принципах распределения ресурсов, направляемых на реализацию приоритетных задач и текущего жизнеобеспечения муниципального образования;

б) определением стратегических приоритетов устойчивого развития муниципальных образований, принятых на основе формализованного соглашения действующей власти, бизнес-структур и населения, а также их согласование с приоритетами развития субъекта РФ и Российской Федерации в целом;

в) интеграцией разделов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в долгосрочные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а муниципальных целевых программ в региональные и федеральные целевые программы.

Очевидно также, что основные положения, содержание и процесс актуализации и пролонгации планов и программ социальноэкономического развития муниципальных образований должны быть регламентированы Федеральными законами Российской Федерации, а в их отсутствие - региональным и местным законодательствами.

2. Принцип субсидиарности.

Этот принцип закрепляет фактическую децентрализацию властных полномочий в муниципальных образованиях на основе равноправия и равнозначимости управленческих органов разных уровней в реализации закрепленных за ними полномочий и предметов ведения. Согласно принципу субсидиарности, муниципальные образования планируют свою деятельность совместно с другими муниципальными образованиями в логике системных приоритетов государства и соответствующих субъектов Российской Федерации не потому, что они подвергаются давлению сверху, а потому, что являются органическими элементами этой системы.

То есть составные элементы не могут покинуть систему, так как они не могут существовать вне системы. Однако и система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим элементам.

В идеале, следуя данному принципу, никакие вышестоящие органы управления (федеральные или региональные) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных гражданских сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно и за счет собственных ресурсов решить эти проблемы. При наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств органы местного самоуправления вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного

самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Принцип системности и комплексности. Анализ работ, посвященных муниципальному управлению, показывает, что в большинстве случаев авторы подходят к формулированию данного принципа с позиций устоявшейся терминологии конца XX века. Так, например, в своей работе «Планирование в условиях рынка» Г.К. Лапушинская и А.Н. Петров понимают под комплексностью «необходимость рассчитывать все возможные последствия реализации планового решения, как в самом объекте планирования, так и во внешней по отношению к нему среде». Системность

по формулировке Г.К. Лапушинской - «процесс обоснования, разработки и принятия плановых решений, учитывающий сложный характер функционирования и развития того или иного элемента национальной экономики как определенной социально-экономической системы».

В.В. Иванов характеризует комплексность как рассмотрение приоритетных целей в контексте всей совокупности прогнозируемых социально-экономических показателей развития муниципальных образований, а системность как определение перспективных направлений развития осуществляется с учетом внешних взаимосвязей.

Э.А. Уткин считает, что принцип комплексности обеспечивается в результате учета в процессе планирования всех внешних и внутренних факторов, определяющих развитие объекта планирования.

О.Н. Рой формулирует принцип комплексности как необходимость

учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами.

Многие авторы используют понятие «комплексное территориальное планирование» как синоним понятия «планирование комплексного социально-экономического развития территории. На самом деле, «комплексность муниципального развития» достигается оптимальным сочетанием пропорций развития и взаимодействия специализированных отраслей и хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, направленным на улучшение качества жизни населения, а потому ничего общего с понятием «комплексность территориального планирования» не имеет.

При определении приоритетов развития муниципальных образований необходимо помнить, что структурно-функциональное противоречие между специализацией и комплексностью является основным внутренним источником развития всех территориальных социально-экономических систем. С одной стороны, муниципальное образование должно быть заинтересовано в развитии на своей территории специализированных конкурентоспособных отраслей и предприятий. Они влияют на инвестиционную привлекательность городов и поселений, дают высокую занятость трудоспособного населения, высокие уровни оплаты и т.д. С другой стороны, отрасли и предприятия высокой специализации работают, как правило, на потребности внешнего, а не внутреннего рынка. Если не выстроена система экономических сдержек и ограничений, имеют стремление к максимальному использованию всех территориальных ресурсов в ущерб другим отраслям и сферам муниципальной экономики, ведут к формированию монопрофильности развития экономики муниципальных образований. Это отдельная серьезная научная и практическая проблема, которая может решаться, кстати, и методами комплексного планирования.

Принцип же комплексности территориального индикативного планирования заключается в формировании плановых и прогнозных документов в виде единого пакета - комплекса взаимоувязанных постановок задач, выбора стратегических приоритетов, долговременных, среднесрочных и текущих целей развития муниципальных образований, а также планов и программ их реализации, направленных на реализацию выбранных местным сообществом стратегических целей и приоритетов. На определенной стадии развития комплексные программы или отдельные этапы социально-экономического развития городов и поселений могут предполагать как ориентацию на комплексность своего экономического развития, так и на приоритетность развития специализированных отраслей и предприятий.

В контексте выработки методики формирования плановых и прогнозных документов муниципальных образований будет правильным рассматривать принципы системности и комплексности в методологическом единстве и диалектическом единстве с двумя другими принципами: принципом непрерывности планирования и принципом субсидиарности.

Так как любое муниципальное образование является и открытой экономической и социальной системой, и одновременно, обособленной административно-территориальной единицей, имеющей свои вопросы ведения, обозначенные действующим законодательством, понятие «системность» должно также рассматриваться как необходимость встраивания процесса планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования в общую систему планирования и управления функционированием экономики и социальной сферы региона и государства.

На практике это означает, что определение целей развития каждого муниципального образования, равно как и механизмов реализации данных целей, должно осуществляться с учетом взаимосвязей, характеризующих взаимозависимость развития муниципального образования с субъектом Российской Федерации, на территории которого оно дислоцируется, с другими регионами и муниципальными образованиями и страной в целом.

Реализация данного принципа предполагает формирование всей системы территориального планирования от субъекта Российской Федерации до городского, сельского поселения на единой методологической и временной платформе.

4. Принцип адаптивности, как и принцип системности и комплексности, основывается на том, что муниципальноеобразование как открытая система подвержена внешним воздействиям: экономическим, политическим, природноэкологическим и т.д. В этих условиях методика территориального планирования должна предполагать возможность детализации, актуализации и корректировки индикаторов программы социально-экономического развития муниципального образования в соответствии с изменениями внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов, механизмов и этапов реализации планов и программ

5. Принцип единого экономического и социального пространства. Необходимость внесения данного принципа в категорию базовых обусловлено тем, что, во-первых, муниципальные образования, как уже было сказано, являются открытыми экономическими и социальными системами. Это обязывает разработчиков рассматривать их как подсистемы, являющиеся частью системы «субъект Российской Федерации» и системы «Российская Федерация».

Во-вторых, расширяющаяся и углубляющаяся глобализация финансовых, экономических и социальных процессов привела к повсеместному несовпадению административных и «экономических границ» муниципального образования. Если первое условие, как правило, находит понимание органов управления муниципальных образований и учитывается ими при планировании и управлении социальными и экономическими процессами на подведомственной территории, то второе нуждается в дополнительном разъяснении.

Понятие «экономическая граница» муниципального образования основано на повсеместном стремлении хозяйствующих субъектов расширить сферы своего влияния на рынках товаров и услуг за пределы любых административно-территориальных границ. Финансовый результат, а, значит, и величина ресурсного потенциала хозяйствующего субъекта, который муниципальное образование при определенных условиях может привлечь для своего развития, в этом случае зависит не только от эффективности производства, находящегося непосредственно на территории объекта планирования, но и от эффективности его деятельности по месту реализации произведенных товаров и услуг. В связи с этим, в планируемый период времени необходимо учитывать программы развития хозяйствующих субъектов не только на территории муниципалитета, где организовано производство, но и за его пределами.