Правовое регулирование археологических раскопок

1.2 Актуальные  правовые аспекты археологической  деятельности

Предметы, обнаруживаемые в  результате археологических раскопок, являются особо ценным видом культурных ценностей. Общеизвестно, что наша страна обладает величайшим археологическим  наследием. Однако правовое регулирование  вопросов, связанных с археологической  проблематикой, к сожалению, не отличается системностью: нормы специального законодательства носят весьма скупой характер, отраслевое же законодательство практически не содержит упоминаний об археологической  тематике. В целях выявления некоторых  пробелов в правовом регулировании  отношений, складывающихся по поводу археологических  объектов, предлагаем рассмотреть вопрос о правовой природе археологической  находки, а также остановиться на наиболее актуальных правовых проблемах, связанных с осуществлением археологической  деятельности в России.

Для разрешения вопроса о  правовой природе археологической  находки необходимо, в первую очередь, рассмотреть нормы специального законодательства, посвященные данной теме.

В соответствии с Законом  РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее — Закон об объектах культурного наследия, Закон) все подобные объекты именуются объектами археологического наследия. К объектам археологического наследия согласно Закону относятся частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки.

Таким образом, объекты археологического наследия могут быть как недвижимыми, так и движимыми. В подавляющем  большинстве случаев археологические  находки (движимые объекты) обнаруживаются при раскопках недвижимых археологических  памятников.

Источником обнаружения  подобных объектов являются «работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия (так называемые археологические полевые работы)». Указанные работы в соответствии с п. 8 ст. 45 Закона об объектах культурного наследия проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, разрешения (открытого листа) на право проведения соответствующих работ. Обнаруженные подобным способом объекты в соответствии со ст. 4 того же Закона относятся к объектам культурного наследия федерального значения и могут находиться только в государственной собственности. В связи с этим физические и юридические лица, проводившие археологические полевые работы, в течение трех лет со дня выполнения работ обязаны передать все обнаруженные культурные ценности (включая антропогенные, антропологические, палеозоологические, палеоботанические и иные объекты, имеющие историко-культурную ценность) на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда РФ.

Нам не удалось обнаружить в российском законодательстве иных существенных положений, регулирующих правовой режим археологических  объектов, помимо приведенных выше норм Закона об объектах культурного  наследия. Таким образом, именно на основании приведенных выше норм предстоит определить, в чем состоит  сущность указанных объектов, какова гражданско-правовая природа археологической  находки.

На первый взгляд, с гражданско-правовых позиций, археологическая находка  имеет явное сходство с обнаружением клада. Так, рассматриваемые нами предметы, безусловно, относятся к разряду  ценных; почти во всех случаях они  сокрыты в земле или иным способом; собственник данных предметов отсутствует. Однако существует и весьма примечательные отличия. Начнем с того, что ценность археологических находок обычно носит весьма специфический, научный, и не всегда имущественный характер. Например, к археологическим находкам могут быть отнесены останки людей  и животных или, с обывательской точки зрения, «испорченные», «некондиционные» предметы. В то время как в понятие «клад» обычно вкладывается имущественная ценность предметов. Кроме того, предметы, обнаруживаемые в ходе археологических раскопок, обычно не были намеренно сокрыты. Их сокрытие в подавляющем большинстве случаев явилось следствием естественного хода истории или иных обстоятельств. Таким образом, отсутствует один из основных признаков клада — намеренность на стороне сокрывшего.  Лицо, осуществляющее поиск клада, может действовать как намеренно, так и случайно. Археологические раскопки являются целенаправленной деятельностью по обнаружению соответствующих предметов. Таким образом, обнаружение археологической находки в большинстве случаев не может, на наш взгляд, считаться обнаружением клада. В подтверждение приведенной позиции приведем мнение, высказанное в одной из авторитетных работ: «Правила Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) о кладе неприменимы к археологическим раскопкам, в результате которых обнаруживают старинные предметы — глиняную посуду, каменные изделия, разрушенные постройки, печи и т.п…. На практике иногда возникают споры по разграничению указанных древних предметов от клада. Критерием должна служить их имущественная ценность». Действительно, представим себе ситуацию: гражданин, в ходе проведения земляных работ (например, рытья компостной ямы) на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке, обнаруживает некие древние предметы.  Вопрос о выплате вознаграждения за обнаружение указанных предметов может быть решен по-разному, в зависимости от того, как будут квалифицированы данные находки: как клад или как археологическая находка. Например, в случае, если были обнаружены древние золотые украшения, они могут быть квалифицированы двояко. Приведенный пример, на наш взгляд, отнюдь не доказывает, что клад и археологическая находка — идентичные понятия. Как было показано выше, есть все основания различать их. Однако полагаем, что отсутствие в законодательстве нормы о выплате вознаграждения за случайное обнаружение археологической находки нельзя признать правильным.

Археологические объекты  не могут, с нашей точки зрения, рассматриваться и в качестве находки, так как под находкой в соответствии со ст. 227 ГК РФ понимается потерянная вещь. В данном случае, нет  возможности выяснить, были ли обнаруженные предметы кем-либо потеряны или нет. Кроме того, лица, которое, возможно, потеряло указанные предметы и управомочено получить их, давно не существует. По этой же причине нельзя, по всей видимости, отнести подобные предметы и к категории брошенных вещей. Представляется невозможным установить, выбросил ли владелец данные вещи, оставил ли собственник их иным способом с целью отказа от них (ст. 226 ГК РФ).

Клад, находка, брошенные  вещи являются особыми разновидностями  бесхозяйных вещей. Полагаем, что  археологические находки являются не отраженной в ГК РФ специфической  разновидностью бесхозяйных вещей. Согласно ст. 225 ГК РФ бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. Право собственности на бесхозяйные вещи может быть приобретено в силу приобретательной давности, если это не исключается правилами ГК РФ о специфических видах бесхозяйных вещей. Право собственности на археологические находки не может быть приобретено в силу приобретательной давности. Специальное законодательство устанавливает презумпцию государственной собственности на обнаруживаемые археологические объекты.

Представляется, что обнаружение  ценных археологических объектов в  результате проведения разведок и раскопок является одним из способов приобретения права собственности на объекты  археологического наследия. В литературе указывалось, что по редакции ст. 218 ГК РФ указанные в ней основания  приобретения права собственности  носят исчерпывающий характер, хотя они не охватывают всех возможных  оснований приобретения права собственности. Подобного недостатка было бы легко избежать, если бы ст. 218 ГК РФ была бы дополнена указанием на то, что кроме перечисленных в ней оснований возможны другие способы приобретения права собственности.  Рассматриваемый нами способ приобретения права собственности на культурные ценности является весьма специфичным. Во-первых, осуществлять соответствующие работы по поиску указанных объектов имеют право лишь квалифицированные лица, получившие на это разрешение в установленном законом порядке. Во-вторых, в отношении всех указанных объектов специальным законодательством установлена презумпция государственной собственности. В-третьих, данные предметы всегда признаются объектами культурного наследия народов РФ исключительно федерального значения.

В связи с тем, что механизм такого способа приобретения права  собственности как археологические  раскопки подробно в законодательстве не раскрыт, на практике возникает множество  вопросов.

Во-первых, из действующего законодательства, на наш взгляд, весьма сложно уяснить, установлена ли в  России «монополия» государства на проведение работ по поиску археологических объектов. Закон об объектах культурного наследия содержит размытую формулировку. Как указывалось выше, в нем говорится лишь о том, что все археологические работы могут производиться на основании разрешения (Открытого листа) и о неких «физических и юридических лицах, проводивших археологические полевые работы». Таким образом, из содержания положений Закона однозначно следует лишь запрет на проведение соответствующих работ без их «санкционирования» государством. Возникает вопрос, может ли кто-либо, помимо государственных организаций, например некая частная некоммерческая организация, целью деятельности которой является содействие сохранению культурного наследия России, получить разрешение (Открытый лист) на ведение археологических раскопок? В ранее действовавшей Инструкции к Открытому листу на право производства археологических разведок и раскопок 1991 г., утвержденной Институтом археологии РАН, указывалось, что полевые исследования археологических памятников могут производиться лишь «в научных целях специализированными учреждениями, музеями, ВУЗами, государственными органами охраны памятников и общественными организациями, связанными с такой охраной». В ныне действующем Положении о производстве археологических раскопок и разведок и об Открытых листах 2001 г., утвержденном Институтом археологии РАН, также предусмотрено, что «полевые археологические исследования (раскопки и разведки) могут производиться лишь в научных, охранных и учетных целях специализированными научными и научно-реставрационными учреждениями, высшими учебными заведениями, музеями и государственными органами охраны памятников истории и культуры». Таким образом, формально, в приведенных документах не содержится запрета на выдачу разрешений негосударственным организациям. (Как известно, учреждения и музеи могут быть как государственными, так и частными или муниципальными.) Однако общая направленность комментируемого документа, по нашему мнению, свидетельствует о том, что, в основном, Открытые листы выдаются именно специализированным государственным организациям. В частности, одним из оснований для отказа в выдаче Открытого листа может послужить «нецелесообразность проведения полевых работ на указанных в заявке памятниках с точки зрения общих задач археологических исследований или охраны археологического наследия».

В связи с тем, что Закон  об объектах культурного наследия в  ст. 45 установил, что порядок выдачи разрешений на проведение археологических  работ должен быть установлен Правительством РФ, в настоящее время разработан проект соответствующего Постановления  Правительства РФ, утверждающего  Положение о порядке выдачи Открытых листов. В нем содержится несколько  иная формулировка: «правом на получение Открытого листа и руководство полевыми археологическими работами обладают исследователи, имеющие специальную подготовку, владеющие современными методами ведения раскопок и разведок и фиксации их итогов в форме Научного отчета». Приведенная формулировка призвана, на наш взгляд, либерализовать систему выдачи Открытых листов, допустив к проведению археологических работ не только работников государственных организаций, но иных квалифицированных лиц. Однако не стоит забывать о том, что все указанные лица после окончания соответствующих работ обязаны передавать обнаруженные объекты в государственную часть музейного фонда РФ.

Остается открытым и вопрос получения разрешения собственника земельного участка на проведение раскопок. В законодательстве вообще не содержится положений, разграничивающих проведение археологических работ на государственных, муниципальных или частных землях. Эта проблема не столь актуальна  в случаях, когда земельный участок, на котором государственной организацией проводятся археологические полевые  работы, находится в государственной  собственности. (Большая часть официальных  археологических работ на сегодняшний  день производится на землях историко-культурного  назначения, находящихся в государственной  собственности.) Однако нам не удалось  обнаружить в законодательстве норм, регулирующих проведение раскопок на частной или муниципальной земле. Полагаем, что уполномоченные государственные  органы или организации, планирующие  проведение археологических полевых  работ на участке, находящемся в  муниципальной или частной собственности, могут выходить с предложениями  о заключении гражданско-правовых договоров  с собственниками соответствующих  земельных участков об условиях проведения археологических раскопок. Данный договор  может носить как возмездный, так  и безвозмездный характер. Кроме  того, в законодательстве могут быть предусмотрены различные льготы, стимулирующие муниципалитеты и  частных лиц к предоставлению государственным организациям земельных участков для проведения раскопок (например, ослабление налогового бремени, предоставление льготных субсидий и т.д.).

Следует, однако, признать, что  многие собственники не заинтересованы в предоставлении своих земельных  участков для соответствующих нужд даже на возмездной основе. Возникает  вопрос, вправе ли государство изъять земельный участок для государственных  нужд с целью проведения на нем  археологических раскопок? Закон об объектах культурного наследия содержит норму о том, что в случае, если в пределах земельного участка или участка водного объекта обнаружен объект археологического наследия, со дня обнаружения данного объекта собственник земельного участка или пользователь им либо водопользователь владеет, пользуется или распоряжается принадлежащим ему участком с соблюдением условий, установленных Законом об объектах для обеспечения сохранности выявленного объекта. Таким образом, в законодательстве рассмотрена ситуация, когда археологические памятники уже обнаружены, например, на частной земле. Однако остается неясным, как получить доступ к обнаружению данных объектов. Если собственник отказывается предоставить возможность проводить археологические раскопки на своей земле, фактически, это можно сделать только при выкупе участка. В этой связи возникает вопрос, может ли государство в некоторых случаях, когда есть веские основания полагать, что на земельном участке, находящемся, например, в частной собственности, скрыты особо ценные объекты археологического наследия, принять решение об изъятии (выкупе) данных участков для государственных нужд. На сегодняшний день, такой возможности у государства, по всей видимости, нет.