Правовое регулирование археологических раскопок

Оценивая предпосылки  для осуществления мероприятий  по сохранению объектов культурного  наследия в республике, можно отметить, что потенциал, представляемый правовым полем, используется органами исполнительной власти при разработке целевых программ, которые призваны решать текущие  проблемы популяризации историко-культурного  наследия и представляют перечень мероприятий. Этого недостаточно для выстраивания региональной культурной политики в сфере охраны и использования историко-культурного наследия. Однако при этом приоритеты такой политики в программных документах обозначаются вполне определенно. Например, в программе «Приоритетные направления развития культуры и искусства Республики Тыва на 2005 - 2010 годы» в качестве приоритетного направления заявлено «сохранение историко-культурного наследия Республики Тыва и его использование как фактора социально-экономического развития Республики Тыва».

В Республике Хакасия Закон  «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия» принят 20 июня 2000 г.¹³ Настоящий Закон определяет особенности экономического, правового положения историко-культурного наследия народов Республики Хакасия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституцией Республики Хакасия. Поскольку Закон в Хакасии был принят позже, чем в других республиках Южной Сибири, его содержательная часть проработана значительно глубже. В ст. 4 определены объекты историко-культурного наследия:

- памятники археологии (остатки  построек древних поселений, городищ,  стоянок, селищ, жилищ, святилищ, оросительных систем, рудников, места  древних захоронений, изваяния, наскальные  изображения и письмена, коллекции  археологических предметов);

- памятники истории (места  исторических событий, ритуальные, святые и памятные места, историко-мемориальные  памятники);

- архитектурные памятники  (памятники монументального, декоративно-прикладного  и изобразительного искусства);

- документальные памятники  (документы, печатные издания  независимо от вида носителя  информации, имеющие историческое, социальное, экономическое, политическое, культурное значение);

- памятники интеллектуального  и духовного наследия (фольклор, обычаи и обряды, праздники, традиционные  и старинные технологии, виды  и формы хозяйствования, быта  и природопользования, языки, диалекты, религиозные культы и верования,  виды и формы традиционного  образования, медицины и спорта).

В рассматриваемом Законе четко сформулированы полномочия Верховного Совета и Правительства Республики Хакасия в области охраны и  использования историко-культурного  наследия. Особо охраняемым территориям  историко-культурного значения посвящена ст. 16: «В целях сохранения нетронутого исторического ландшафта в пределах Республики Хакасия могут быть организованы учреждения двух типов: историко-культурные заповедные территории и историко-культурные заповедники.

Участки историко-культурных заповедных территорий остаются в пользовании  владельцев. На заповедных территориях  не допускаются проведение земляных, дорожных, мелиоративных работ и  иные виды хозяйственной деятельности, создающие угрозу целостности объектов историко-культурного наследия.

Территория историко-культурного  заповедника изымается из хозяйственного оборота и передается в ведение  администрации заповедника».

В настоящее время Закон  «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия» практически приведен в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Первые региональные акты были приняты в 1994 г., последние уточнения  к законам относятся к 2008 г. История  законодательных инициатив регионов Саяно-Алтая насчитывает без малого 15 лет. На начальном этапе региональные законы предусматривали весь спектр обязательств государства по контролю и использованию памятников историко-культурного наследия. В 1998 - 1999 гг. в процессе разработки проекта Закона «Об историко-культурном наследии народов Республики Хакасия» рабочей группой учитывался как опыт Республики Алтай (при подготовке статей по историко-культурным заповедникам), так и международный опыт (в перечень видов историко-культурного наследия были включены нематериальные формы культуры). Судя по содержанию Закона «Об охране и использовании историко-культурного наследия народов Республики Тыва», его разработчики при проектировании также учитывали действующие акты Республик Алтай и Тыва.

С 2002 г., после принятия Федерального закона об историко-культурном наследии, начался долгий процесс внесения изменений в региональные законы. К 2008 г. законы об историко-культурном наследии в республиках Южной  Сибири были унифицированы и приведены  в соответствие с федеральным  законом. Однако свою положительную  роль региональное законодательство в  сфере историко-культурного наследия 1990-х годов сыграло. В этот период создается Хакасский республиканский  национальный музей-заповедник, Полтаковский музей наскального искусства, Музей под открытым небом «Улуг Хуртуях тас» (Хакасия), Государственный историко-культурный музей-заповедник «Долина царей» (Тыва).

Специальных законодательных  актов, регулирующих вопросы использования  историко-культурного наследия муниципальными образованиями, пока нет. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁴ муниципальным образованиям вменяется только охрана и сохранение объектов историко-культурного наследия местного значения. В этой связи на уровне районов принимались постановления и распоряжения только в Республике Хакасия. В Аскизском районе приняты два постановления о создании музеев под открытым небом и два распоряжения о выделении земельного участка для музея «Хуртуях тас».

Таким образом, федеральные  законы создают необходимые условия  для дальнейшего совершенствования  местного законодательства в области  обеспечения сохранности историко-культурного  потенциала регионов. Не предложенные федеральным законодательством  механизмы реализации содержались  в законах регионов об историко-культурном наследии. Однако следует признать, что возможности реализовать политику в области обеспечения сохранности объектов историко-культурного наследия у регионов практически нет. Законы об историко-культурном наследии Республик Алтай, Хакасия и Тыва существенно не отличаются друг от друга. Все законодательные акты обладали статьями, конкретизирующими содержание понятия «историко-культурное наследие» и предлагающими механизмы организации историко-культурных музеев-заповедников.

Как упоминалось выше, с 2002 по 2008 г. в республиках Южной Сибири осуществлялась работа по унификации и уточнению содержания региональных законов об охране историко-культурного  наследия. Отсутствие в указанный  период у региональных органов власти заметно выраженной практической деятельности в сфере охраны и сохранения культурного  наследия, обусловленное постоянными  уточнениями и изменениями региональных законодательных актов, породило многочисленные организационные и системные проблемы.

В настоящее время сложилась  ситуация, при которой регионы  либо заморозили всякую законодательную  инициативу в области историко-культурного  наследия (Республики Хакасия и Алтай), либо, проявляя ее, создают акты, принципиально  противоречащие действующему федеральному законодательству (Республика Тыва).

Важнейшей проблемой осуществления  регионами переданных полномочий в  сфере охраны культурного наследия является отсутствие единого толкования норм, установленных Законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Современные законодательные акты, принимаемые регионами, содержат элементы, отражающие «региональную» (национальную) специфику, что в перспективе создаст серьезные проблемы для регионов в исполнении переданных полномочий в области охраны историко-культурного наследия.

2.2 Основные проблемы  в области охраны археологического  наследия

В настоящее время в  Республике Алтай существуют следующие  проблемы в области сохранения археологического наследия:

В Республике Алтай формально существует государственный орган охраны археологического наследия. На деле этими вопросами как занималось прежде, так и продолжает заниматься государственная некоммерческая организация «Агентство по сохранению историко-культурного наследия».

При наличии во всех субъектах  федерации законов об объектах культурного  наследия, допущено их несоответствие федеральному законодательству.

Не заложена система финансирования мероприятий по сохранению, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, за исключением обозначения льгот для лиц в плане компенсации расхода средств в этих целях.

Также не прописан порядок принятия решения о включении объектов культурного наследия в реестр и не заложено проведение государственной историко-культурной экспертизы.

Не предусмотрена ответственность  за нарушение закона.

Не прописаны полномочия органов местного самоуправления.

В порядок проведения работ  по сохранению объектов культурного  наследия не заложено требование наличия соответствующей лицензии.

Как результат данного  несоответствия - принятие нормативных  актов, полностью противоречащих федеральному законодательству. Например, Постановление Государственного собрания Эл-Курултай от 10 июля 1997 г. № 22-65 «О запрете раскопок курганов в Кош-Агачском районе».

Наблюдается формальный подход к оформлению охранных обязательств. В Республике Алтай работа по оформлению охранных обязательств не проводиться вообще.

Отсутствует учетная документация на памятники археологии Большая  часть объектов археологии находится в статусе выявленных, и учет этих объектов фактически ведется только списками с указанием примерного местоположения. В результате проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются без согласования с государственными органами охраны объектов культурного наследия и без предварительного исследования земельных участков на предмет выявления памятников археологии. В Республике Алтай согласования проведения работ носят случайный характер на основе личных контактов директора ГНУ «Агентство по культурно-историческому наследию» с руководителями хозяйствующих субъектов.

Отсутствуют проекты охранных зон в исторических поселениях и  населённых пунктах, в которых расположены объекты культурного наследия, в том числе и федерального значения. В результате проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ осуществляются без согласования с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

Недостаточно используется практика применения в полном объеме установленных законодательством мер и привлечения к ответственности лиц за повреждение объектов культурного наследия, нанесение им ущерба, изменение облика и интерьера, являющихся предметом охраны объектов культурного наследия.

Кратко оценивая современное  состояние дела охраны исторического  и культурного наследия и музеефикации памятников Республики Алтай, можно сказать, что ситуация постепенно приобретает угрожающие черты.

Расширяется деятельность грабителей, ведется интенсивное строительство, при котором археологический надзор осуществляется не всегда на должном уровне (ещё не один вандал не был наказан), недостаточно средств выделяется на поддержание памятников, взятых на охрану и т.д. В федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры)» не рассматриваются законодательные основания для создания археологических музеев-заповедников. А именно эти меры наиболее действенны при сохранении уникальных археологических комплексов.

Как уже говорилось выше, музеефикация (то есть превращение какого-либо памятника в объект музейного показа), на наш взгляд, является наиболее оптимальным средством использования и сохранения объектов археологического наследия Республики Алтай для будущего.

В Республике Алтай местное население относится к памятникам в лучшем случае равнодушно. Как правило, это относится к местам, где отсутствует культурная преемственность. Таким образом, как представляется, процесс сохранения и экспонирования памятников истории и культуры не должен ограничиваться решением лишь технологических проблем, являясь частью культурной политики и средством межкультурного взаимодействия. Как и любой другой музей, музеефицированный объект является, прежде всею, образовательным и научным учреждением. Он может стать источником для изучения, например, истории строительной техники, древних технологий, принципов планировки древних поселений. Кроме того, популяризация памятников может изменить отношение к ним со стороны местного населения.

Таким образом, мы видим, что  в Республике Алтай нужны безотлагательные меры по сохранению и частичному использованию в туристских целях заповедных зон, исторических ландшафтов и памятников. В качестве примера возможно использование шведского опыта многоуровневой музеефикации для целей экологического туризма, а также накопленный опыт использования культурного наследия в сфере туризма в России (Новгород, Псков, Челябинская, Кемеровская области и др.). Имеется и некоторый опыт использования археологических объектов в туристских целях и в Республике Алтай (Денисова пещера, курганы в долине р. Сентелек, археологический парк «Перекресток миров», Чултуков лог и др.).

Для сохранения и использования  археологического наследия Республики Алтай приоритетными можно принять следующие направления - создание историко-культурных и ландшафтных заповедных зон и организация на их основе музейных комплексов с целью развития историко-культурного туризма.