Набуття статусу громадянства в країнах ЄС

* Складено за [29, 150]

Новий Закон про трудову імміграцію 1977 року передбачав дозвіл на в'їзд лише невеликому колу фахівців з гостродефіцитними спеціальностями та тим, хто мав родинні зв'язки з громадянами Франції. Виняток було зроблено сезонним робітникам, що широко використовувалося для масового проникнення іммігрантів у країну. Раптові зміни імміграційної політики миттєво зумовили зростання нелегальної імміграції, передовсім із Північної Африки. За деякими оцінками, на початку 1980-х у країні перебувало близько 400 тисяч нелегальних, переважно трудових мігрантів. Зростання нелегальної імміграції, загострення проблем безробіття і викликане цим незадоволення окремих суспільних верств, протести профспілок змусили уряд соціалістів розпочати нову програму впорядкування імміграційного регулювання. Вона, з одного боку, передбачала зміцнення прав окремих категорій іммігрантів (вихідців з колишніх колоній), а з іншого – посилювала боротьбу проти нелегальної міграції. У ході програми впорядкування міграції, розпочатої влітку 1981 року, було виявлено близько 150 тисяч нелегалів, переважній більшості яких надано дозвіл на перебування і працевлаштування. Невдовзі уряд запровадив санкції проти роботодавців, які брали на роботу нелегальних мігрантів. Проте нелегальна імміграція не щезала, що дало підставу правим партіям гостро критикувати м'які, на їхню думку, заходи уряду соціалістів щодо управління цією сферою. Нездатність соціалістичного уряду справитися з проблемами міграції стала однією з причин його поразки на парламентських виборах 1986 року і приходу до влади правого уряду Жака Ширака.

Серед перших заходів нового уряду  було прийняття закону про внесення поправок і доповнень до Закону 1945 року (відомого також за прізвищем  його ініціатора, міністра внутрішніх справ Шарля Паскуа як "la loi Pasqua – Закон Паскуа"). Це робилося з метою зупинення майже неконтрольованих потоків іммігрантів до Франції. Вводилися суворіші правила отримання права на тимчасове проживання та запроваджувався особливий податок на підприємців, які використовують трудових мігрантів. Поліції надавалося право арештовувати і депортувати незареєстрованих мігрантів, а також скасовувати в'їзд пошукачів притулку, які не отримали дозволу у Французькій службі захисту біженців та апатридів (ОФПРА). За три роки, відповідно до цього закону, з країни було вислано майже 50 тисяч іммігрантів [26, 153].

Чи не найголовнішим виявився Закон контролю за імміграцією від 24 серпня 1993 року, яким вносилися зміни до Закону 1945 року, спрямовані на ускладнення режиму перебування іноземців. Особливо це стосується статей щодо надання притулку. Новим законом Паскуа II введено набагато суворіші правила стосовно політики возз'єднання сімей. Час очікування для близьких родичів іммігрантів збільшено з одного до двох років. Можливість об'єднання сімей обмежена визначеним часом. Дозвіл на постійне проживання не поновлюється автоматично через 10 років, як це дозволялося раніше. Паскуа II також воскресив відхилені у 1986 році зміни щодо набуття громадянства. Зокрема, якщо раніше всі діти, народжені у Франції від іноземців, чи від змішаних шлюбів, автоматично вважалися громадянами, то тепер така дитина з досягненням повноліття мала подати заяву про вступ до французького громадянства [21, 121].

Інститут французького громадянства є досить важливим і, порівняно з іншими європейськими державами, більш сприятливим інструментом інтеграції іноземців до нового для них суспільства. Відповідно до статті 34 Конституції Французької Республіки норми стосовно громадянства встановлюються законом. Нині чинним є Кодекс французького громадянства 1945 року з подальшими доповненнями і змінами.

Кодекс надає широкі можливості для набуття французького громадянства. Воно набувається головним чином  за народженням, на основі принципу крові "jus sanquinis", навіть за умови, якщо дитина, народжена поза шлюбом, але один із батьків є громадянином Франції. Право фунту "jus soli" застосовується у випадку, коли дитина народилася у Франції, але від невідомих батьків, батьків-апатридів чи батьків-іноземців.

Прийняття до громадянства (натуралізація) здійснюється виданням Декрету уряду за проханням іноземця. До звернення заявник повинен проживати у країні 5 років і мати змогу довести це. Термін може бути скорочено, якщо іноземець успішно навчається у вищому навчальному закладі країни не менше двох років, чи своїм талантом і здібностями може надати Франції важливі послуги.

Припинення громадянства відбувається у тому випадку, коли французький  громадянин добровільно приймає  іноземне громадянство або відмовляється  від французького. Кодекс передбачає і певні норми щодо позбавлення громадянства шляхом видання Декрету уряду після отримання висновку Державної Ради. Позбавляються громадянства особи, засуджені за злочини проти безпеки держави.

У Франції створено досить розгалужену мережу адміністративних органів управління міграційними процесами. Це, перш за все. Міністерство внутрішніх справ, яке відіграє ключову роль у формуванні французької міграційної політики і права, Національна імміграційна служба (ОМІ), Французька служба захисту біженців та апатридів – Office Francois de Protection des refugies et apatride (ОФПРА), заснована у 1952 році. Національна рада іноземного населення (створена у 1984 році) очолюється міністром, який опікується справами іммігрантів; до її складу входить 16 представників іммігрантів, 12 представників профспілок, щонайменше троє з яких мають бути іноземцями, представники відповідних міністерств, ОМІ, окремих громадських організацій; збирається двічі на рік, має консультативні функції; Національна рада інтеграції іммігрантів (діє з березня 1993 року), деякі інші адміністративні органи.

Отже, незважаючи на значно жорсткіші  вимоги імміграційної політики і  законодавства впродовж останніх років, Франція все ще має достатньо  конституційних гарантій щодо сприяння імміграції і пошукачам притулку. Намагання влади обмежити імміграцію, так само як і у Німеччині, натрапляє на конституційні перешкоди, закладені французькими республіканськими традиціями. Незважаючи на заяву міністра Шарля Паскуа щодо намагання якомога швидше досягти "нульової імміграції", прагнення ускладнити й обмежити можливості поселення іноземців та отримання ними громадянства, Франція залишається країною, яка більше від інших держав Західної Європи провадить натуралізацію іноземців (у цьому її можна порівняти лише із США) і все ще зберігає принцип fus soli. Чи зможе французька республіканська міграційна модель уціліти під натиском міграційних хвиль та урядової політики обмеження міграції "а ля Паскуа", чи стане вона зразком, прийнятним для Європи, покаже майбутнє [29, 158].

Новим і цікавим феноменом європейського  права є введення Договором про  Європейський Союз (Маастрихтським договором 1992 року) громадянства Європейського  Союзу. Ідея запровадження громадянства співдружності дискутувалася, починаючи ще з підготовки Римських договорів 1957 року, але пізніше інтерес до неї підупав. У сімдесяті роки увагу до питання європейського громадянства знову було привернуто під гаслом "Європа громадян", а у вісімдесяті – у зв'язку з підготовкою Єдиного європейського акту 1986 року.

3.3. Проблеми і перспективи розвитку  законодавства і правової бази  в країнах ЄС у питаннях  громадянства

Співробітництво щодо регулювання  міграції у рамках Європейського  Співтовариства розпочалося одразу ж після його утворення. Спочатку воно мало досить прагматичну, економічну мету: забезпечення свободи пересування робітників. Користуватися свободою пересування осіб згідно з Договором про Європейське Економічне Співтовариство можуть лише громадяни держав-членів [29, 168]. Вона не надається громадянам третіх держав та особам без громадянства навіть за умови наявності постійного місця проживання на території Європейського Союзу.

Проте з плином часу, зі зростанням міграційних потоків (особливо з  держав не членів ЄС) питання регулювання  міграції набули актуальності, гостроти. Кількісно міграція зростала, а новоприбульці почали активніше відстоювати свої права і свободи. В окремих країнах ЄС це викликало антиіммігрантські настрої серед місцевого населення, тому уряди змушені були запроваджувати обмежувальні заходи. Постала гостра необхідність провести розмежування між правами на свободу пересування власних громадян, на отримання захисту від переслідувань по-шукачів притулку та власне імміграцією.

Співробітництво між державами-членами  ЄС у сфері регулювання імміграції та надання притулку активніше здійснювалося у 80-ті роки. Спочатку воно мало міжурядовий характер і не базувалося на конкретному договорі; жодні інститути співтовариства для цієї мети не використовувалися. У середині 80-х під егідою Міністрів, відповідальних за питання імміграції, було створено низку міжурядових груп: Національних координаторів з питання вільного пересування людей; Спеціальну групу з імміграції; Групи Треві та кілька інших робочих груп [29, 168]. Вони й розпочали підготовку загальноприйнятих рішень щодо регулювання міграційних процесів.

Нині європейські уряди досягли  певного успіху у намаганнях віднайти спільні підходи до вирішення  проблем регулювання міграції. Сучасна  європейська міграційна політика визначається кількома пан-європейськими угодами та конвенціями, що прийняті впродовж двох останніх десятиріч. Це, головним чином, Шенгенські угоди 1985 та 1990 років. Дублінська Конвенція 1990 року. Маастрихтський договір 1992 року та Амстердамський договір 1997 року.

Згідно з Шенгенськими угодами, країни-члени ЄС домовилися усунути прикордонний контроль між собою та прийняти єдині візові вимоги для держав, які не підписували домовленостей. Шенгенська угода у 1995 році набула чинності в 7 із 15 країн-членів ЄС. Як відомо, Маастрихтським договором 1992 року (стаття 8 "а") погоджено право громадян країн Європейського Союзу вільно пересуватися і мешкати в межах території держав-членів. Амстердамський договір інтегрував Шенгенські домовленості (у тому числі й стосовно скасування контролю на спільних кордонах) у правопорядок Європейського Союзу. Однак слід зауважити, що досі свобода пересування громадян Європейського Союзу не є абсолютною і однозначно вирішеною. Застосування принципів свободи на практиці в окремих державах-членах все ще обмежується низкою умов і перешкод. Пояснюється це потребою дотримання безпеки вільного пересування і вибору місця проживання. З цією метою на Міжурядовій конференції в Турині (1996-1997), де готувався проект Амстердамського договору, особлива увага зверталася на розробку загальних правил в'їзду й осілості, а також на визначення статусу осіб з країн – не членів Європейського Союзу. Результати роботи Міжурядової конференції у цьому напрямку виділені в Амстердамському договорі окремою частиною щодо вільного пересування осіб, права притулку та імміграції. Проте, як зазначають правознавці, нововведень принципового характеру немає [29, 169]. Раді ЄС доручено розробити відповідні заходи стосовно забезпечення реалізації права вільного пересування осіб.

Особливий інтерес викликає введення громадянства Європейського союзу. Це справді безпрецедентний крок в історії як інституту громадянства, так і міждержавних структур. Жодна з регіональних організацій, існуючих в світі, не говорячи вже про міжнародну організацію класичного зразка, не знає громадянства на практиці і не визнає його юридично [33, 158]. Що ж можна вважати спонукальними мотивами його проголошення Маастрихтським договором?

Ідея встановлення громадянства в  співтовариствах не нова. Вона була предметом дискусій про природу співтовариств, що проводилися ще з часу підготовки Римських договорів 1957 р. Увага до неї стала виявлятися знову в кінці 70-х років, коли отримало популярність гасло "Європа громадян", а потім у зв'язку з складанням Єдиного європейського акту 1986 р. Проте тоді цій проблемі не надавалося особливого значення і розглядалася вона більше як справа не дуже близького майбутнього. Інша ситуація склалася на етапі переговорів і обговорення питання про трансформацію співтовариств в Європейський союз. Не без впливу федералістських настроїв про громадянство заговорили як про символ нового стану інтеграції, відображення і взаємне переплетення економічних і політичних чинників [33, 158].

Саме по собі громадянство затверджувалося  не на порожньому місці. Ще в установчих договорах проголошувався намір створити в Європі союз народів, що давало підставу для підходу до співтовариств з позиції людського виміру. Співтовариства, по суті, хоч і не формально, приєдналися до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р. В 1989 р. Європарламент прийняв Заяву про основні права і свободи людини. В цьому документі, що складається з 24 статей, зафіксований класичний перелік основних прав і свобод, до яких додані соціальні вдачі, передбачені установчими договорами.

Маастрихтський договір перш за все проголосив сам принцип громадянства Європейського союзу (ст. 8). Але цей  принцип потребував конкретизації  і перш за все у відповіді на питання про те, хто вважається громадянином Союзу. В Договорі дано уточнення, згідно якому ним є кожна особа, що має громадянство держави-члена. Проте тут же виникало питання – як визначати наявність такого громадянства. Оскільки статті Договору не давали належної відповіді, в якості додатку до Договору була прийнята Декларація про громадянство держави-члена.

По суті, Декларація є відсиланням  до національного права. В ній  встановлюється, що питання про громадянство індивідуума регулюється виключно правом відповідної держави-члена: "...скрізь, де в Договорі, що засновує Європейський союз, зроблені посилання на громадян держав-членів, питання про те, чи має дана особа громадянство якої-небудь держави-члена, вирішується виключно на основі національного законодавства відповідної держави-члена. Держави, що входять в Європейський союз, можуть заявити в порядку інформації, кого слід розглядати їх громадянами, виходячи з цілей Союзу, за допомогою декларації, переданої на зберігання в апарат Головування (в Європейському союзі), і можуть при необхідності вносити поправку в будь-яку таку декларацію. Європейський союз не міг надавати ніякої дії на право і політику держави-члена в цьому питанні.

По всіх юридичних канонах громадянство означає, що громадянин Союзу, з одного боку, володіє всіма правами, що витікають  з Договору, а з іншого – повинен виконувати покладені на нього обов'язки. В Договорі права, свободи і обов'язки не складають окремого розділу, вони регулюються в основному за сферами діяльності Союзу, але у зв'язку з трактуванням питання про громадянство виділяються в деякі нові положення.

Перш за все розширяються права  і свободи в сфері пересування  в межах Європейського союзу. Кожному громадянину Союзу забезпечується право вільно пересуватися і постійно проживати на території держав-членів з урахуванням обмежень і умов, передбачених Маастрихтським договором, і відповідно до положень, прийнятих для його здійснення [33, 159].