Правовые проблемы реализации обязательств России в качестве члена ВТО

В то же самое время следует признать, что Всемирная торговая организация стала основным элементом многосторонней системы регулирования международной торговли. Членство в ВТО позволяет странам на недискриминационных условиях участвовать в международном экономическом сотрудничестве, иметь более предсказуемую и сопоставимую с другими странами правовую базу регулирования внешнеэкономической деятельности, в случае необходимости, оспаривать применяемые в отношении национальных производителей меры. Основные преимущества членства в ВТО заключаются в следующем:

• расширение доступа на зарубежные рынки;
• усиление прозрачности торговой политики;
• использование эффективного механизма разрешения споров;
• участие в многосторонних торговых переговорах и возможность влияния на их решения.

Членство в столь масштабной организации имеет и определенные риски и сложности, которые возникают в результате принятия на себя определенных обязательства и адаптации национального внешнеторгового законодательства к нормам и правилам ВТО. К ним относятся:

• усиление конкуренции за счет либерализации доступа на национальные рынки товаров и услуг;
• снижение доходов за счет тарифной либерализации;
• сложность ведения двусторонних переговоров одновременно с нескольким важными партнерами;
• влияние политического лобби на ход двусторонних переговоров;
• необходимость сбалансированности интересов отдельных производителей и проведении структурных реформ;
• необходимость подготовки кадров, владеющих навыками переговорного процесса, а также участия в системе разрешения споров.

Учитывая эти особенности для России, присоединение к ВТО не являлось самоцелью, а стало важным этапом на пути достижения устойчивого развития страны. Присоединению к ВТО предшествовал этап определения целей и приоритетов экономического развития, стратегических интересов, а также конкретных уступок и обязательств, которые были приняты страной в итоге проведения переговоров о присоединении. Основными целями стали:

• Недискриминационные условия для доступа российской продукции на иностранные рынки;
• Доступ к механизму разрешения торговых споров;
• Совершенствование инвестиционного климата для иностранных инвестиций;
• Приведение законодательной системы в соответствие с нормами ВТО;
• Расширение возможностей для российских инвесторов в странах-членах ВТО;
• Повышение качества и конкурентоспособности отечественной продукции за счет увеличения потока иностранных товаров, услуг и инвестиций на российский рынок;
• Участие в выработке правил международной торговли с учетом национальных интересов;
• Улучшение имиджа России в мире.

 В 1993 г. Российская Федерация направила заявку на присоединение к ГАТТ в качестве полноправного члена, и было положено начало переговорного процесса. С 1993 г. наряду с еще 30 государствами имела статус наблюдателя в ВТО. Для этого Россия представила Меморандум о внешнеторговом режиме16, который имел характер декларации о намерениях. Для ведения переговоров была сформирована Рабочая группа (РГ), наделенная мандатом на изучение торгового режима России и выработку условий ее участия в ВТО (в настоящее время состав рабочей группы насчитывает свыше 70 стран). Этот этап в практике присоединения к ВТО называется «информационным», когда основное внимание уделяется изучению соответствия национального законодательства нормам и правилам ВТО.

С 1998 г. начался так называемый «переговорный этап» переговоров, когда, после предоставления Россией первоначальных предложений по доступу на рынок товаров и по поддержке сельского хозяйства, начались двусторонние переговоры со всеми членами Рабочей группы. В 1999 г. Российская Федерация представила также первые предложения по регулированию доступа на рынок услуг и с 2000 г. переговоры можно считать полномасштабными.

Для ведения переговоров была образована Комиссия Правительства РФ по вопросам ВТО17, которая в 2004 г. была преобразована в Правительственную комиссию по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействию с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)18. Помимо этого, с 2000 г. при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы работал Экспертный совет по законодательству во внешней торговле и иностранным инвестициям, с 2004 г. – Экспертный совет по регулированию ВЭД.

В 2001 г. был утвержден План мероприятий по приведению законодательства России в соответствие с нормами и правилами ВТО. В процессе вступления были приняты законы по всем аспектам регулирования ВЭД: «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О техническом регулировании»; «О таможенном регулировании в РФ».

Помимо этого, большую роль в процессе присоединения сыграли Торгово-промышленная палата России и Российский союз промышленников и предпринимателей, оказывающие консультационное и информационное содействие. Подготовка к присоединению включала в себя также создание рабочих групп и межведомственных комиссии для подготовки регионов РФ к условиям членства в ВТО.

В рамках процесса присоединения российская делегация вела переговоры по четырем направлениям19.

1. Переговоры по тарифным вопросам, целью которых являлось установление максимального уровня ставок ввозных таможенных пошлин по всей Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности, право на применение которых Россия получила после присоединения к ВТО. Достигнуты договоренности по «связыванию» практически 80% ставок таможенного тарифа РФ. В рамках двусторонних договоренностей начальный уровень «связывания» таможенных пошлин ни для одной ставки таможенной пошлины был установлен на уровне не ниже действующих в настоящее время, и в первый год после присоединения России к ВТО ни одна из ставок таможенных пошлин не может быть снижена. Уровень таможенной защиты сельского хозяйства не может быть уменьшен ни по одному из базовых сельскохозяйственных товаров единовременно. Российская Федерация также сохранила за собой право использовать тарифные квоты на некоторые виды мяса. Помимо таможенно-тарифных инструментов защиты товаропроизводителей, в соответствии с Федеральным законом «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»20 могут применяться меры защиты рынка: антидемпинговые, специальные защитные и компенсационные. Данные меры вводятся Правительством Российской Федерации в случае, если будет доказана причинно-следственная связь между демпингом, чрезмерно возросшим импортом или субсидируемым импортом и ущербом национальной отрасли промышленности21.
2. Переговоры по сельскохозяйственной проблематике, в процессе которых были установлены максимально допустимые на каждый год объемы внутренней господдержки аграрного сектора в рамках так называемой «желтой» корзины (субсидии, подлежащие сокращению), а также уровень экспортных субсидий. Данные переговоры были крайне сложными, поскольку необходимо было достичь договоренности с основными крупнейшими мировыми производителями сельскохозяйственной продукции, чья сельскохозяйственная политика формировалась и оттачивалась годами22.
3. Переговоры по доступу на рынок услуг имели своей целью согласование условий доступа иностранных услуг и поставщиков услуг на российский рынок. По итогам завершившихся переговоров Россия согласилась принять обязательства (т.е. открыть в определенной мере тот или иной сектор) примерно по 110 секторам услуг из 155 секторов, предусмотренных классификацией ВТО. Наиболее сложно переговоры продвигались по «таким чувствительным» секторам как финансовые и «энергетические» услуги, доступ на российский рынок которых представляет особый коммерческий интерес для ведущих стран-членов ВТО. В некоторых случаях России имеет право вводить ограничения на деятельность иностранных поставщиков услуг на российском рынке, однако эти ограничения должны быть зафиксированы в специальных протоколах. Основными инструментами регулирования рынка услуг должны стать количественные ограничения, в частности лицензирование и квотирование23.
4. Переговоры по системным вопросам были посвящены обязательствам России в области законодательства и его правоприменения. Основой для переговоров здесь явился проект Доклада Рабочей Группы – ключевого документа, в котором изложены права и обязательства, которые Россия примет на себя по итогам всех переговоров24.

Требования партнеров по ВТО в этой сфере в целом можно разделить на три группы:

• несоответствие российского законодательства и правоприменительной практики положениям ВТО, например: тарифные квоты, излишние требования, предъявляемых к отдельным импортным товарам (алкоголь, фармацевтика и др.), а также в области применения санитарных и фитосанитарных мер, системы субсидирования промышленности, правоприменительная практика в сфере защиты интеллектуальной собственности и т.д.
• использование Россией после присоединения некоторых элементов регулирования в сфере внешнеэкономической деятельности (в принципе разрешенных ВТО), что должно быть обусловлено определенными обязательствами, зафиксированными в докладе Рабочей Группы («переговорные» требования);
• претензии отдельных стран-членов РГ, выходящие за рамки обязательств многосторонних торговых соглашений ВТО (требования «ВТО+»): присоединение к «необязательным» соглашениям по правительственным закупкам и гражданской авиатехнике, отмена экспортных пошлин и т.д.

Результатом проведенных переговоров стало:

• Приведение национального законодательства и практики регулирования внешнеэкономической деятельности в соответствие с положениями пакета соглашений Уругвайского раунда.
• На заключительном этапе присоединения – ратификация национальным законодательным органом страны-соискателя всего пакета документов, согласованного в рамках Рабочей Группы и утвержденного Министерской конференцией.

В то же время, анализируя присоединение к ВТО, следует учитывать, что в перспективе основные тенденции развития экономики будут определяться не только и не столько участием в ВТО, а общим ходом экономического развития. До сих пор основными препятствиями экономического роста в нашей стране были чрезвычайно высокая инерционность экономики, как в целом, так и отдельных отраслей промышленности, в частности. Большинство отраслей промышленности крайне слабо реагируют на изменение мер, связанных с регулированием внешней торговли. Присоединение к ВТО в этих условиях становится дополнительным стимулом, однако ни в коем случае не может рассматриваться как панацея от накопившихся проблем или, наоборот, причиной всех негативных явлений в экономическом развитии страны.

10 июля 2012 г. в Госдуме РФ был ратифицирован пакет документов о присоединении России к ВТО, в том числе Протокол о присоединении России к ВТО, подписанный Сторонами 16 декабря 2011 г.25 в рамках министерской конференции.

Приблизительно с мая 2012 г. можно было наблюдать активизацию на различных уровнях процесса обсуждения последствий присоединения к ВТО.

Так, 6 июня 2012 Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев провёл совещание с участием представителей экспертного сообщества по вопросам развития экономики Российской Федерации в условиях вступления во Всемирную торговую организацию26.

Им было особо подчеркнуто, что основная задача заключается в том, чтобы максимально использовать выгоду от вступления в ВТО и в то же время минимизировать риски для отраслей, которые наиболее чувствительны к происходящим процессам.

Некоторыми инструментами поддержания конкурентоспособности отечественных предприятий, упомянутыми на совещании были:

• мониторинг неучтенных последствий присоединения к ВТО (например, мониторинг ввоза чувствительных товаров);
• адресные меры по поддержанию конкурентоспособности (в основном выделяемые по отраслевому признаку);
• меры защиты на внешнем и внутренних рынках;
• преференции закупкам отечественных товаров в рамках системы государственного заказа в России и др.

На совещании была высказана обеспокоенность экспертного сообщества относительно достаточности мер и сроков их применения.

На этом же совещании директор Департамента торговых переговоров Министерства экономического развития Российской Федерации М.Ю. Медведков подчеркнул, что для Правительства РФ подготовлено было три плана мер по адаптации к условиям членства России в ВТО. Идентифицировано около 400 мер, половина из которых предложена бизнесом, половина – федеральными органами исполнительной власти. Задача этих мер заключается в том, чтобы, с одной стороны, к присоединению к ВТО подойти с принятием соответствующих нормативных актов, необходимых для выполнения наших обязательств, других мер, а с другой стороны – использовать гибкость, которая содержится в наших обязательствах по ВТО для минимизации рисков, прежде всего связанных со снижением тарифной защиты27.

Принимаемые различными органами исполнительной власти общей и специальной компетенции наборы мер не могут быть не гибкими. Гибкость системы мер и их вариабельность в значительной мере определяются:

1. Внешними условиями, к которым относятся позиции международных организаций, межгосударственных союзов и объединений, а также отдельных стран, а также степенью их озвучивания и формализации.
2. Практикой соответствия требованиям ВТО.
3. Вновь выявляемыми проблемами функционального и отраслевого характера, возникающими в связи с анализом получаемого опыта и др.

Также вполне естественно, что по многим аспектам присоединения к ВТО отдельные федеральные органы исполнительной власти будут вступать в разногласия с бизнес-сообществом, особенно в связи с анализируемыми критериями эффективности, различными для системы государственного управления и бизнес-практики.

Таким образом, еще предстоит пройти длительный переходный период к:

• преодолению системных инерционных проблем системы государственного управления;
• применению новых по качеству мер в рамках административно-правового, экономического и информационного механизмов обеспечения соблюдения требований ВТО;
• использованию возможностей и процедур ВТО для защиты отечественного товаропроизводителя, что должно привести к формированию стройной системы государственных органов, действующих как внутри страны, так и за рубежом;
• адаптации механизма принятия государственных решений к оперативному прогнозированию и учету проблем, возникающих у отечественных производителей товаров и услуг, вследствие несоблюдения другими государствами / контрагентами Соглашений ВТО и др.

3 августа 2012 года Федеральным законом  от 21 июля 2012 года №126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» Российская Федерация, после длительных переговоров, стала членом Всемирной Торговой Организации.

Глава 2. Анализ проблем вступления России в Всемирной торговой организации

2.1. Правовые проблемы  присоединения России к Всемирной  торговой организации

Правовое регулирование, а именно унификация национального законодательства, являющаяся неотъемлемым условием вступления России в ВТО осуществляется по ряду направлений.

Был принят ряд нормативно-правовых актов, среди которых федеральные законы об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности, о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров, о валютном регулировании и валютном контроле, о техническом регулировании, пакет законов по охране прав интеллектуальной собственности и другие нормативные правовые акты.

Следует заметить, что на уровне государственных органов не разработана единая политика в сфере нормотворчества, которая обеспечила бы вхождение в ВТО, не закреплен перечень правовых актов, которые регулируют правоотношения, возникающие в данной сфере, а также не указана компетенция органов власти субъекта РФ по определению стратегии субъекта РФ в период вхождения в ВТО28.