Европейский союз

Совместное письмо Х. Соланы и К. Пэттена представляется одним из первых шагов осмысления будущей политики соседства, и было создано для дальнейших размышлений и предложений со стороны всех акторов ЕС – институтов, стран-членов и стран – кандидатов Союза. Одновременно оно уже определило один из географических приоритетов ЕС в области ближайшего соседства.

В конце сентября 2002 г. данный документ стал основой для обсуждения вопроса соседства Европейского Союза на заседании Совета министров иностранных дел ЕС20. В связи с этим было подтверждено создание сферы стабильности и благосостояния на границах Евросоюза, а также предложено разработать дифференцированный подход в отношении Украины, Молдавии и Белоруссии. Кроме того, Совет министров иностранных дел ЕС подчеркнул необходимость доработки концепта «Большая Европа». Уже более определяющие моменты политики в отношении стран-соседей ЕС предполагалось обсудить на заседании Европейского Совета в декабре 2002 г.

Однако еще до созыва Европейского Совета состоялась очередная встреча министров иностранных дел Евросоюзав ноябре 2002 г., где более детально, чем ранее определялась новая инициатива соседства. В частности, подчеркивалось создание долгосрочного и всеохватного подхода в отношении восточных ЕС соседей с целью установлению демократических и экономических реформ, устойчивого развития, а также стабильности и благосостояния на и за пределами Евросоюза. Предполагалось с учетом внутренних отличий каждой страны – соседа разработать отдельный подход отношений, и в связи с этим развитие отношений было поставлено в зависимость от плодотворности реализации самим государством – соседом целей политики соседства, от уважения основным правам человека, а также от желания продолжать процесс модернизацию. Особое место было отведено Российской Федерации, потому как Брюсселем в сфере соседства Россия рассматривалась как ключевой партнер.

С целью реализации представленной инициативы Совет министров иностранных дел ЕС предложил странам – кандидатам также принять в этом процессе участие, особенно при разработке приграничных форм сотрудничества. Данная инициатива Совета министров ЕС уже более конкретно подразумевала те направления, на которые необходимо обратить внимание, и определяла круг участников, которые могут быть вовлечены в процесс разработки подхода в отношении будущих соседей Евросоюза21.

В связи с вышеприведенными заседаниями Совета министров иностранных дел ЕС, последующим шагом в концептуализации политики соседства стала речь в декабре 2002 г. президента Европейской Комиссии Романо Проди под названием «Большая Европа – Политика сближения как ключ к стабильности» на VI Всемирной Конференции в Брюсселе Ассоциации по исследованиям Европейского Сообщества22. В своем выступлении президент Европейской Комиссии представил такие понятия как «кольцо добрососедства» (“ring of friends”) и «все, кроме институтов» (“sharing everything with the Union but institutions”)23. С точки зрения Р. Проди, концепт «кольцо добрососедства» в географическом плане должно охватывать восточных соседей ЕС и государства всего Средиземноморского региона. Тем самым, пространство от России до Марокко рассматривалось Брюсселем как сфера для последующего распространения европейских ценностей. Также нужно заметить, что решение о включении стран Средиземноморья в сферу ближайшего соседства было представлено Романо Проди немного ранее перед академическим сообществом Католического университета г. Лувана (Бельгия)24. В частности, по мнению Р. Проди, Средиземноморье становится южной границей Союза, следовательно, первейшей задачей ЕС должно стать регулирование потоков мигрантов, борьба с международным терроризмом и с другими видами противоправной деятельности.

В идее «все, кроме институтов» отражалось стремление осуществлять данный процесс без расширения Союза. Иначе говоря, эта идея не предполагала даже при подобии отношений ЕС со странами – соседями В качестве примера, иллюстрирующего этот концепт, Проди привел совместную с Москвой работу над общим экономическим пространством. Он указал, что, с одной стороны, определяются общие принципы сотрудничества, с другой стороны, Брюссель будет готов оказать всемерную поддержку при его имплементации25.

Выступления Романо Проди придали концептуальное содержание понятию «Большая Европа» с точки зрения его отождествления с подходом осуществления соседской политики ЕС. Данное понятие определило географические рамки «ближайших соседей» Евросоюза, или то пространство, которое не должно отличаться от европейской цивилизации в контексте понимания единых ценностей во всех областях жизни. Кроме того, концепт «Большой Европы» представляет особые формы осуществления политики в отношении стран – соседей. Ключевым моментом здесь является политика убеждения и постоянной вовлеченности государств – соседей в диалог с Европейским Союзом. Брюсселем постепенно определялось то, какие процессы необходимо осуществить за своими границами для того, чтобы обеспечить собственную стабильность и безопасность. Их суть заключалась в предложении соседним государствам своего рода «Копенгагенских критериев» с целью добиться действенного прогресса. Вместе с тем, как отмечает профессор Лондонской школы экономики, специалист по Европейскому Союзу У. Уэлес, в выступлении Р. Проди, где он определяет, суть концепта «Большая Европа», была заложена двусмысленность: заявлялась необходимость дискуссии о границах Европы, одновременно президент Еврокомиссии не отвергал возможность любой европейской страны стать членом ЕС, как было заложено в Копенгагенских критериях 1993 г26. Речи Р. Проди вызывают двусмысленные толкования в связи с тем, что в обширном плане он раскрывал это понятие в ракурсе расширения ЕС, например, путем риторических вопросов о границах Европы, что подталкивает на восприятие Европы только в рамках ЕС.

Тем не менее, концептуальные моменты, введенные Романо Проди, в своей сущности раскрывают стремление Союза после расширения 2004 г. сконцентрироваться на углубление интеграции. Двойственность позиции европейского политика на самом деле отражает поиск основ для продолжения европеизации соседних государств, но только с другой интенсивностью и в ином качестве, чем отношения ЕС со странами – кандидатами на членство. Если рассматривать видение президента Комиссии ЕС в контексте процесса принятия решения, то надо сказать, что оно является одним из основных компонентов периода целеполагания политики.

Следующим определяющим этапом  в формировании политики соседства стало решение, принятое на заседании Европейского Совета в декабре 2002 г. в Копенгагене. Заседание Евросовета утвердило для стран – кандидатов на членство в ЕС27 официальное завершение переговоров между ними и Брюсселем по вопросу их вступления в Союз, которое должно было состояться 1 мая 2004 г. 28 В контексте исследуемой проблематики этот аспект является ключевым, поскольку он как следствие инициировал на высшем уровне Европейского Союза решение о разработке нового подхода отношений с его странами – соседями. Данное решение своего рода суммировало результат инициатив и размышлений Совета и Комиссии ЕС по проблеме ближнего соседства и утверждало следующие моменты.

 Во-первых, в документе Евросовета  признавалось, что расширение ЕС  придаст новую динамику европейской интеграции, вследствие чего возникала возможность построить более тесные отношения со странами – соседями на основе единых политических и экономических ценностях. Во-вторых, был определен ряд стран, а именно: в первую очередь туда входила Россия, а также Украина, Молдавия, Белоруссия и страны Южного Средиземноморья, с которыми Брюссель стремился усилить отношения. В-третьих, со стороны Европейского Совета ожидалось, что Комиссия ЕС совместно с Высоким Представителем ЕС по внешней политике и безопасности представит вскоре предложение относительно отношений Союза со странами – соседями. К тому же к процессу разработки нового подхода приглашались все как страны – члены Союза, так и страны – кандидаты на членство29. Последнее утверждение в большей мере относится к Польше, поскольку если рассматривать предложения этой страны по проблеме отношений ЕС с его восточными соседями, то в этом плане ей отводится немаловажная роль.

Это связано с тем, что еще в 1998 г. министр иностранных дел Польши - в тот период времени - Бронислав Геремек подчеркнул, что в будущем участие Польши в рамках общей внешней политике и политике безопасности Союза будет развивать и укреплять его восточное направление30. Это предлагалось осуществлять путем построения открытых и партнерских отношений с восточными странами – соседями ЕС31. Заявление Б. Геремека представляло собой в основном идейные основы политики Польши в этой сфере, и в связи с этим, в нем не были указаны способы и методы ее осуществления. Тем не менее, всеохватное и более детальное в плане представленных механизмов реализации явилось предложение министерства иностранных дел Польши от января 2003 г.32. Документ носил рекомендательный характер и отражал позицию Польши о том, как должны строиться отношения с восточными соседями ЕС после расширения.

Вначале необходимо сказать, что Польское государство, внося такого рода предложения, в первую очередь исходило из понимания, что «Европа» как цивилизация не завершается границами расширенного Европейского Союза33. Такие страны как «Россия, Украина, Белоруссия и  Молдавия» являются неотъемлемой частью Европы, как в историческом, так и в культурном плане34. Таким образом, Польша придавала особое значение будущей политике в отношении восточных соседей Союза. Основные пункты ее предложения представлены следующим образом.

Польской стороной предлагался политический подход в отношении стран – соседей Союза, который бы был единым в концептуальном контексте, но в то же время учитывал индивидуальные особенности каждого государства – соседа. Такое сочетание должно было в целом сформировать Восточное измерение политики Евросоюза. Основное содержание этого измерения заключалось в сотрудничестве со странами – соседями на основе трех направлений: взаимодействия в рамках политик Европейского Сообщества (включая внешнюю политику и политику безопасности), также путем межгосударственных отношений и на основе сотрудничества с неправительственными организациями.

Однако ключевым вкладом Польши в период формирования политики соседства ЕС, с точки зрения проблематики настоящей работы, стали предложения по институциональному оформлению политики. В частности, польской стороной предлагалось определить цели и условия политики, приоритетные направления, стадии и инструменты ее реализации путем создания специальных дорожных карт, или Планов действий для более эффективной имплементации политики соседства; также было предложено применять уже существующие инструменты межрегионального сотрудничества и технической помощи, например, ИНТЕРЕГ (INTERREG) и ТАСИС (TACIS)35. Кроме того, с целью распространения демократических ценностей на восточноевропейские страны путем взаимодействия совместно с неправительственными организациями и при использовании указанных инструментов Польша внесла предложение по учреждению Европейского Фонда Демократии, или Европейского Фонда Свободы36.

В целом, данное неофициальное предложение Польской Республики раскрывает ее стремление активно влиять на процесс учреждения нового формата отношений между Союзом и его восточными соседями. Это связано с тем, что восточноевропейское направление представляет одно из приоритетных в политике Польши, мотивирующее к более интенсивному участию. Более того, как будет показано далее, вышеприведенное предложение было в значительной степени учтено при создании Европейской Комиссии специального Предложения по отношениям ЕС с будущими соседями.

Таким образом, период обсуждения и создания концепта «Большая Европа» политиками Европейского Союза может быть охарактеризован как время определения подходов и инструментов решения проблем, которые возникнут после расширения ЕС. Это был период поиска наиболее взаимовыгодных способов учреждения формата отношений между  Союзом и его соседями. Важнейшим моментом здесь является исключение такого формата, как будущее членство в ЕС. Как Х. Солана и К. Пэттен, так и Р. Проди исходили из позиции, что «расширение» не является единственно возможным методом европеизации и что стабильность и безопасность Евросоюза, с одной стороны, это более интенсивные процессы на углубление интеграции ЕС – 2737, а, с другой – это комплексный подход в отношениях со странами – соседями. Концепт «Большая Европа» представляет своего рода переходный этап от выявления проблем и обсуждения их решения к нормативно – правовому закреплению целей, задач и инструментов осуществления политики. Значение участия Польши в этом процессе рассматривается как вклад в способы ее институционализации.

2. Предложение Европейской Комиссии  относительно нового подхода отношений ЕС со странами – соседями

Как было отмечено ранее, Европейский Совет в декабре 2002 г. на своем заседании в Копенгагене предоставил мандат Европейской Комиссии уже на нормативно – правовой базе разработать подход ЕС в отношениях с его будущими соседями. В связи с этим, 11 марта 2003 г. Комиссия представила Предложение Совету министров ЕС и Европейскому Парламенту38, которое генерировало воедино идеи политиков ЕС по вопросу о «Большой Европе», и определило ведущие аспекты, на которых должна строиться соседская политика Союза.

Во-первых, рассматриваемый Документ Комиссии уже более определенно представил географический охват будущей политики соседства Евросоюза, включавший на восточном направлении – Россию, Украину, Молдавию и Белоруссию, и на южном – Алжир, Египет, Израиль, Иорданию, Ливан, Ливию39, Марокко, Палестинскую Автономию, Сирию, Тунис. В данном контексте проблематичным моментом стал вопрос включения Российской Федерации в сферу соседства Союза. В частности, представителем России при ЕС была подчеркнута уникальность отношений между Москвой и Брюсселем. Он также указал на нежелательность конкуренции между Союзом и нашей страной на пространстве СНГ40.

Этот аспект аналитик из Балтийского исследовательского центра Казин Ф. интерпретирует как неприемлемость для России политики соседства ЕС  в качестве «механизма консервации постсоветской дезинтеграции»41. На его взгляд, различное положение России в рамках польского предложения, где она выступает после Украины, Белоруссии, Молдавии, и Предложения Комиссии ЕС – статус России почти уравнивается со всеми странами – соседями ЕС – показывает, что в Европе нет общей позиции относительно Российской Федерации42. Эксперт из Центра европейских политических исследований в Брюсселе М. Эмерсон отметил, что в результате Россия была «наполовину включена в соседство и наполовину нет»43.

Сомнения России по вопросу будущего соседства ЕС позже попытался сгладить Комиссар ЕС по процессу расширения Гюнтер Верхеген во время своего выступления перед аудиторией Дипломатической Академии МИД РФ в октябре 2003 г. Он подчеркнул, что концепт «Большая Европа» не может рассматриваться без России, поэтому к восточному соседу надо относиться иначе, чем к остальным кандидатам на участие в ЕПС44.

Автор полагает, что реакция российской стороны на инициативу Брюсселя была связана с ее стремлением позиционировать себя не в рамках страны – бенефициария ЕС, но на более высшем уровне сотрудничества. Вместе с тем, эта реакция носила довольно скептичный характер, не демонстрирующий намерения РФ предложить свое видение ситуации, что могло бы иначе развить концепцию «Большой Европы», где было бы место и для России. Если рассматривать этот момент с точки зрения институционализации политики соседства Союза, то он здесь выступает в качестве существенной поправки, что отразится уже в окончательном варианте политического документа по соседской политике Европейского Союза.