Европейский союз

Включение Белоруссии в сферу «Большой Европы» - Документа Комиссии – в некоторой степени было ранее инициировано Европейским Парламентом еще в январе 2003 г. в Докладе об отношениях между Евросоюзом и Белоруссией45. В частности, ухудшающаяся ситуация в Белоруссии в связи с усилением авторитарного режима Лукашенко подтолкнула европейских парламентариев обратиться к Еврокомиссии разработать политику в отношении данной страны в контексте «Большой Европы», особенно в области развития гражданских контактов и социально развитой экономики.

Страны – соседи в Средиземноморском регионе продолжали занимать неизменно важное место в процессе разработки политики соседства Союза. Этот момент был первым на повестке дня встречи министров иностранных дел государств - участников Барселонского процесса 26-27 мая 2003 г.46

Во-вторых, Предложение Комиссии ЕС представило такой подход, при котором в более чем в 11 сферах, касающихся в основном внутреннего рынка ЕС и системы либерализации правил движения людей, товаров, услуг и капитала, Европейский Союз и его страны – соседи смогут сотрудничать совместно. К таким областям сотрудничества были отнесены включение стран – соседей во внутренний рынок ЕС, путем дальнейшей имплементации Соглашений об Ассоциации, учрежденные в рамках Барселонского процесса, и Соглашений о партнерстве и сотрудничестве, принятые раньше Союзом, с одной стороны, и с каждой страной по отдельности – Россией, Украиной, Молдавией, Белоруссией47, с другой стороны. Наиболее приемлемым форматом экономического взаимодействия должен был стать диалог по примеру Общего экономического пространства, основанный между ЕС и РФ.

 Если же проводить аналогии, то, как отмечает эксперт в  области  внешней политики ЕС Университета Катания (Италия) Ф. Аттина, в рамках Барселонского процесса либерализация экономик рассматривается как способ установления европейской гегемонии, но его издержки воплощаются в негативные социальные последствия, которые политические элиты южных стран – соседей Союза не имеют опыта сглаживания48.

С точки зрения автора, принимая во внимание значительные отличия в уровнях развития экономик стран объединенной Европы и государств – соседей, неолиберальный подход ЕС может вызвать диспропорции в их социальном развитии. Финансовая помощь ЕС будет способствовать сглаживанию резких изменений в экономике, но не всеохватно.

Далее сотрудничество должно будет осуществляться в сфере легальной миграции и движения людей; в области участия Брюсселя в разрешении существующих конфликтов в Западной Сахаре, в Палестине и в Приднестровье; также диалог в сфере распространения прав человека и социокультурного сотрудничества. Более того, предусматривались интеграция стран – соседей в транспортные и телекоммуникационные сети Евросоюза и создание общей научной и исследовательской базы.

Особенностью Предложения Комиссии является метод осуществления вышеприведенных областей совместного сотрудничества, который основывается на дифференцированном и прогрессивном подходах. Суть дифференцированного подхода состоит в построении отношений между Европейским Союзом и определенным государством – соседом, учитывая все особенности внутреннего развития последнего. Иначе говоря, в контексте поставленных целей и средств политика соседства – единообразна, но различна в аспекте интенсивности ее реализации. С позиции профессора Стенфордского университета М. Кремоны, указанный подход, способствуя осуществлению политики соседства, одновременно подтолкнет процесс усугубления отличий между странами – соседями Союза49.

Прогрессивный подход внедрял своего рода способ, при котором все формы поддержки Брюсселя должны будут предоставляться в зависимости от реализации страной – соседом установленных преобразований в рамках соседской политики ЕС. Данный подход представляет собой некую альтернативу принципу условности, введенный Копенгагенскими критериями в 1993 г. С точки зрения профессора Королевского Института международных отношений в Брюсселе С. Бископа, такого рода подход может рассматриваться как «позитивная условность»50. Однако более детально механизм применения этого подхода не был раскрыт, а только подчеркивалось, что отсутствие прогресса приостановит поддержку со стороны Союза.

Инструментом реализации политики соседства ЕС должны были стать Планы действий, представляющие собой документы, поэтапно разработанные совместно с Европейской Комиссией и страной – членом ЕС, с одной стороны, и с государством – соседом, с другой. Планы действий должны будут включать различные сферы жизни - от социетальных и экономических преобразований до политических, которые дополняют или усиливают уже существующие Соглашения, но одновременно их не заменяющие. Уже далее предполагалось вести постоянной мониторинг реализации положений Планов действий для каждой страны – соседа. Более разработанная концепция Планов действий была представлена Европейской Комиссией позже: на основе мандата Совета министров иностранных дел ЕС.

В целом, Предложение Комиссии Евросоюза относительно будущей политики соседства представляет собой политический документ, определяющий цель политики и ключевые направления и методы, исходя из которых соседская политика должна строиться. Географический аспект Предложения тесно взаимосвязан с подходом дифференциации, когда всеобъемлющей целью Союза является стремление построить единое ценностное демократическое пространство во всех соседских государствах, но при этом с учетом многофакторных моментов развития отдельной страны. Установленные сферы взаимодействия показывают, что политика соседства Брюсселя – это многоуровневый подход, не исчерпывающий себя только приграничным сотрудничеством и поэтапной интеграцией во внутренней рынок ЕС, но он также включает гуманитарный аспект. Документ Комиссии, тем не менее, не установил конкретно способ создания общего рынка, хотя был представлен образец Общего экономического пространства ЕС-РФ. Помимо этого, Предложение в значительной степени носит мотивационный характер, когда Евросоюз предоставляет различного рода бенефиции для стран – соседей взамен согласия последних осуществлять реформы. Тем самым, автор придерживается позиции, что политика соседства Союза, согласно Предложению Комиссии, в большинстве не основана на принципах общих интересов обеих сторон.

3. Оценка институтами Союза Предложения  Комиссии ЕС относительно нового подхода отношений ЕС со странами – соседями

В Европейском Союзе рассмотрение подготовленных Комиссией политических документов Советом министров иностранных дел ЕС и Комитетом по внешней политике, правам человека и общей политике безопасности и обороны Европейского Парламента, а также такими консультативными органами, как Европейский Экономический Совет и Комитет регионов, представляет собой важнейшую стадию в законодательном процессе Союза, осуществляемое на основе процедуры совместного принятия решений.

Предложение Комиссии ЕС относительно нового подхода отношений ЕС с восточными и южными  странами – соседями было обсуждено и одобрено на заседании Совета министров иностранных дел ЕС  в марте 2003 г.51 Данным институтом подчеркивалось, что необходимо особенно в дальнейшем сфокусироваться на принципе дифференциации; прав человека, демократии и верховенства закона; также учесть вопросы миграции, организованной преступности, рынка, устойчивого развития и более детально отметить, что инициатива Союза не предполагает будущее членство52.

 Всеобъемлющая оценка Документа  Комиссии  и представление новых  предложений по вопросу соседства со стороны Совета министров иностранных дел ЕС были приняты на его заседании в июне 2003 г.53 В частности, пространство будущих соседей оставалось прежним, за исключением России. Здесь было отмечено в качестве дополнения, что ЕС и РФ будут усиливать их стратегическое партнерство: как видно, позиция российской стороны повлияла на дальнейшее принятие решения. Совет поставил вопрос о дальнейшем рассмотрении возможности включения в область соседства ЕС страны Южного Кавказа. Далее в качестве инструмента политики соседства решением Совета были признаны Планы действий, которые должны будут определить области сотрудничества, а также правила их реализации обеими сторонами. Тем самым, Еврокомиссии был предоставлен мандат для разработки Планов действий к 2004 г. и далее с Украиной, Молдавией и с соседями в Южном Средиземноморье. В течение создания Планов действий обязательно предлагалось учитывать дифференцированный подход. Кроме того, со стороны Совета было сделано предложение, предполагавшее на основе существующих программ поддержки54, выработать систему оказания различного рода помощи государствам – соседям ЕС.

Данное решение Совета министров иностранных дел ЕС представляет собой стадию, когда после периода обсуждений уже учреждаются методы реализации политики соседства. Однако области взаимодействия рассматривались в качестве своего рода стимулов в отношении соседей. Возможно, участие соседей ЕС во время создания Планов действий предполагалось, как, например, об этом было сказано в Предложении Комиссии, однако в решении Совета этот аспект не отмечался, только за исключением упоминания категории «общие цели».

Следующим и принципиальным этапом институционализации политики соседства Союза являются решения, принятые на заседании Европейского Совета в Салониках в июне 2003 г. Во-первых, Евросоветом были одобрены заключения Совета министров ЕС от 16 июня 2003г., а также им было предложено далее Совету и Комиссии совместно продолжать работу по оформлению системы отношений Союза с соседями55. Во-вторых, первым решением заседания Европейского Совета являлось одобрение Проект Конституционного Договора ЕС, разработанный Конвентом о будущем Европы в период с 2002 по 2003 гг.56.

Значимость Проекта Конституционного Договора ЕС для становления политики соседства состоит в том, что в нем учреждена статья 56,  выделенная в специальный Раздел VIII и касающаяся отношений Союза с его ближайшим окружением57. Ключевыми положениями статьи являются создание пространства безопасности  и благосостояния в ближайшем окружении Союза на основе тесных отношений и осуществление политики соседства путем специальных взаимных договоренностей, которые предполагают действия обеими сторонами. Данные договоренности, согласно Договору, должны быть периодическими58.

Это статья в Проекте будущей Конституции Союза показывает, что политика соседства как таковая уже является неотъемлемым компонентом политик объединенной Европы. В широком смысле политика соседства на фундаментальном - конституционном - уровне была институционализирована, иначе говоря, вышеприведенные положения закрепили институт будущих отношений Евросоюза со своими соседями. Местоположение статьи 56 в I Части текста Договора подчеркивает важность, которую Брюссель придает этим взаимодействиям. Как отмечают аналитики в области исследований Евросоюза из Университета Гента (Бельгия) Э. Леннон и П. Ван Элсувиджа, статья 56 – это декларация о политических намерениях, чем юридически обязывающее положение, но, тем не менее,  имеющая конституционный характер59.

В июле 2003 г. на основе мандата Совета министров иностранных дел ЕС и Европейского Совета Комиссией ЕС был представлен программный документ под названием «Учреждение Новых Инструментов Политики Соседства»60. Суть документа состоит в поэтапной консолидации уже существующих программ финансовой и технической помощи для дальнейшего создания специальных инструментов  соседской политики Союза. В частности, Комиссия, учитывая накопленный опыт в использовании координационных механизмов между такими инструментами как, программы технической помощи странам СНГ, межрегионального сотрудничества, программы экономической поддержки  для стран ЦВЕ и инструменты пограничного, транснационального и межрегионального сотрудничества для Балканских государств, а также комплексные программы Барселонского процесса, выработала двухэтапный подход для оформления Инструментов Политики Соседства.

На первом этапе с 2004 по 2006 гг. планировалось постепенно внедрить Программы Соседства, охватывающие внешние границы расширенного Союза, на основе вышеперечисленных программ. Причем учитывалось, что в рамках программы ИНТЕРЕГ необходимо стимулировать взаимодействий всех уровней – от национального и регионального до местного – в странах, где программа реализуется. На этом этапе Комиссией предусматривалось дополнительное финансирование инструментов посредством дополнительных вложений. Главной целью координации всех программ поддержки должно стать формирование единого подхода Инструмента Политики Соседства, который охватывал обе стороны процесса.

На втором этапе – после 2006 г.  предусматривалось создать комплексный подход, который объединял цели политики соседства с экономическими и социальными формами сглаживания негативных последствий. Однако проблема заключается в том, что политика соседства ЕС имеет внешнее направление, тем самым, финансирование внешних программ на основе Структурных Фондов ЕС недопустимо. Таким образом, Европейской Комиссией предлагалось расширить географический охват использования программы ИНТЕРЕГ, далее разработать нормативно – правовой документ, который установил бы правила внутренней и внешней поддержки.

В целом, данные инструменты определили первоначальные методы осуществления политики соседства. Различные формы поддержки в большей степени на первой стадии были ориентированы на сотрудничество в районах по разным сторонам границ от взаимодействия в экономической сфере до гуманитарных контактов.  Применение существующих инструментов и программ, входящие в Структурные фонды ЕС, показывает избежание дублирования методов выравнивания социально-экономического развития, а также стремление распространить наработанные способы финансовой помощи внутри Союза за его пределы.

В ноябре 2003 г. последовал Доклад Европейского Парламента, давший оценку Предложению Комиссии относительно будущих отношений ЕС со странами – соседями от марта 2003 г.61 В целом, Документ получил одобрение со стороны парламентариев, вместе с тем, они отметили аспекты, на которые Комиссии и Совету рекомендовалось обратить внимание. В сфере географического охвата политики соседства Европарламентом было представлено более обширное пространство, куда предлагалось включить страны Южного Кавказа, что не является новым решением, поскольку уже с 1999 г. Европейский Парламент предпринимает попытки подтолкнуть процессы в ЕС на разработку политики в отношении стран этого региона62.  Кроме того, с позиции депутатов Европарламента, несмотря на возможное будущее членство, Турция также должна войти в пространство соседства Союза. Статус России в рамках политики соседства Европейский Парламент предлагал рассматривать только с целью усиления партнерства с Союзом Единственный критерий, уравнивавший Россию с соседями ЕС, должна была стать оценка состояния защиты прав человека внутри страны. Европарламент занимает достаточно жесткую позицию в отношении России из-за  авторитарного характера реформ в стране. Одновременно в  Докладе также отмечено, что, например, Ливия, не должна исключаться из сферы соседства ЕС, несмотря на то, что она имеет статус  наблюдателя в Барселонском процессе; более того, уровень демократизации в стране очень низкий. Тем самым, на первый взгляд возникает предположение, что данным европейским институтом  применяются двойные стандарты. Однако, автор полагает, что европейские политики, в том числе и депутаты Парламента ЕС, рассматривая Россию как часть европейской цивилизации, считают неприемлемым ситуацию ее отстранение от давно признанных ценностей демократии и прав человек.