Анализ и совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.

После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов.  Сведения  об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию.

Доходы местных бюджетов

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

- предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

- предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

- ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;

- предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством и др.

1. 4 Организационная структура органа

местного самоуправления: понятие, виды

За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее  многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления  обеспечения его стабильными источниками доходов  формирования межбюджетных отношений  в частности  совершенствования системы местного налогообложения и т.д. В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти.

Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы местного самоуправления  межбюджетных отношений  участниками которых являются муниципальные образования. Изучение мной структуры местного управления связано с необходимостью решения целого ряда задач  в том числе: - определение сущности местного самоуправления и его положения в системе территориального управления государства; - оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве; - разработка системы рекомендаций по совершенствованию структуры местного самоуправления. Анализ сложившейся ситуации  структуры  доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения  административных районов  городов районного подчинения  поселковых  сельских) свидетельствует о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников. Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления  предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач  имеющих место в рамках традиционной системы местного самоуправления  что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправления.

Подобный опыт весьма популярен за рубежом  но еще почти не внедряется в России. Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма  охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами  а также отношения  субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников  которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций. Среди других проблем  имеющих важное значение  следует отметить необходимость определения соотношения местного самоуправления и государства  принципов распределения компетенции между ними  субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией  в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти. Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня  отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований  трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления  низкий уровень развития муниципальной инфра­структуры  остроту социальных проблем. Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных)  осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти  располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории  ее экономических  социальных  национальных  географических  исторических и прочих особенностей  формирующую местный бюджет  обеспечивающую сбор местных налогов  сборов  а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов. Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность  являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций  возложенных на местное самоуправление. Но  как свидетельствует анализ  доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций  а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается. Изучение тенденций и закономерностей  сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов  убеждает  что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом  что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже.

Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления  что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики  ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать  что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников  которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо  в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления в зависимости от численности населения и размеров территории муниципального образования, от разграничения полномочий представительного и исполнительного органов, от объема и сложности решаемых задач. Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы местного самоуправления - представительного органа («муниципальный Совет»), исполнительного органа («Администрация») и высшего должностного лица («Глава местного самоуправления»).

Рис. 1.1 Схема модели

«Сильный глава местного самоуправления – муниципальный Совет»

Глава местного самоуправления называется «сильным» в силу своих полномочий. (рис.1.1) Он - самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое определение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению муниципального Совета. Например, в Уставе города Ярославля перечень полномочий города не включает право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Данные полномочия отнесены к компетенции мэра города и мэрии.20