Различные авторы и
рабочие группы отстаивают различные
концепции реформирования современного
государственного устройства Российской
Федерации с приданием той или иной симметрии
федерации. Одна из самых острых проблем
российского федерализма касается двусторонних
договоров федерации и субъектов.
Продолжается приведение
регионального законодательства
в соответствие с Конституцией
РФ и федеральными законами, разрешение
противоречий, возникших в начале
90-х годов после известного
лозунга бывшего президента РФ
Б.Н. Ельцина: «забирайте себе
столько суверенитета, сколько сможете
проглотить».
В то же время
Президент Татарстана Минтимер
Шаймиев обвинил федеральный
центр в том, что тот «стремится
взять себе больше полномочий,
покушаясь на компетенцию регионов».
Выступая 29 августа на 3-м Всемирном
конгрессе татар в Казани, Шаймиев
высказал мнение, что в России
существует тенденция к унитаризации.
Теоретический интерес
по прежнему вызывает само понятие «федерализм»1.
Ряд авторов уделяют большое внимание
разработке института федерального вмешательства
(федеральной интервенции) в дела субъектов
Федерации2.
Таким образом, проблема
разграничения полномочий между федеральным
и региональным уровнями государственной
власти по-прежнему сохраняет остроту.
В обществе и правовой науке до настоящего
времени нет единства мнений о том, как
должно быть организовано правовое пространство
России; из каких составных частей оно
состоит и в каких взаимоотношениях между
собой эти составные части находятся;
наконец, какие механизмы используются
российским правом для обеспечения единства
и однородности правового пространства?
В курсовой работе
использованы различные источники
нормативно-правового и теоретического
характера.
^ РАЗДЕЛ 1. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
1.1 Общая характеристика
современной системы и основных
проблем взаимодействия федеральных
и региональных органов государственной
власти РФ
Федеративное государственное
устройство Российской Федерации закреплено
в Конституции РФ. Исходя из положений,
изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции
РФ, принципы российского федерализма
можно сформулировать следующим
образом:3
государственный суверенитет
РФ;
единство системы государственной
власти;
равноправие субъектов
РФ;
единство конституционно-правовой
системы РФ;
разграничение предметов
ведения между РФ и субъектами
РФ;
разграничение предметов
ведения и полномочий между
органами государственной власти
РФ и органами государственной
власти субъектов РФ;
полнота государственной
власти субъектов РФ вне пределов
ведения РФ и полномочий РФ
по предметам совместного с
её субъектами ведения;
равноправие и самоопределение
народов в РФ.
Реализация в практике
государственного строительства
всех названных принципов позволит
обеспечить подлинный федерализм
в России. Пока же только начато
движение к полноценному федеративному
государству.
Последовательное осуществление
принципов федерализма требует
решения двух взаимосвязанных
проблем: разграничения предметов
ведения и полномочий между
уровнями государственной власти
и обеспечения конструктивного
взаимодействия между ними. При
решении указанных проблем необходимы:
во-первых, соблюдение
конституционных положений об
организации государственной власти
(это укрепляет единое общероссийское
правовое пространство);
во-вторых, адекватный
и своевременный учет реалий
страны (фактического состояния
экономики, практики разрешения
проблем, уровня развития гражданского
общества и т.п.) при совершенствовании
законодательства;
в-третьих, обеспечение
того, чтобы полномочия относились
к компетенции того уровня
власти, на котором они реально
могут осуществляться максимально
эффективно (реализация “принципа
субсидиарности”).
Показатель эффективности
в данном контексте должен
рассматриваться как интегральный,
объединяющий в себе как экономический
аспект (соблюдение нормативно установленных
требований при минимизации затрат),
так и иные аспекты, способствующие
осуществлению соответствующих
полномочий в наиболее комфортных
политических условиях.
Возможны четыре типа
взаимоотношений между федеральными
и региональными органами власти:
взаимоотношения, связанные
с возложением на органы государственной
власти субъектов РФ определенных
обязанностей по вопросам, находящимся
в исключительном ведении РФ,
при котором осуществляется административное
руководство со стороны федеральных
органов государственной власти
региональными исполнительными
органами;
взаимоотношения, связанные
с вопросами совместного ведения и с вопросами,
в основном, находящимися в компетенции
РФ, предусматривающие, что федеральные
органы государственной власти должны
в обязательном порядке выяснить мнение
региональных органов государственной
власти, однако право на принятие окончательного
решения остается за федеральными органами
(отношения «решающий голос Федерации
– совещательный голос региона»);
равноправные взаимоотношения
по вопросам совместного ведения,
в равной мере распределенные
между Федерацией и субъектами
РФ. Наряду с договорными, равноправные
отношения осуществляются при принятии
решений в так называемом режиме «двойного
ключа». В частности такое взаимодействие
предусмотрено в Конституции РФ, установившей,
что «статус субъекта Российской Федерации
может быть изменен по взаимному согласию
Российской Федерации и субъекта Российской
Федерации»;4
взаимоотношения по
вопросам, закрепленным в ведении
субъектов РФ, в рамках которых
органы государственной власти
субъектов Федерации обладают
«решающим голосом», однако совещательный
голос может быть у Федерации.
ключей”);
Состояние законодательного
обеспечения этих форм взаимодействия
различно. Договоры и соглашения,
указанные в подпунктах “а”
и “б”, предусмотрены соответственно
ст. ст. 11 и 78 Конституции РФ. В
практике заключения договоров
встречалось значительное число
нарушений Конституции РФ. Однако
наличие упомянутых ошибок не
должно привести к игнорированию
конституционно предусмотренных
форм правового регулирования.
Взаимодействие, предусмотренное
подпунктом “г”, часто предусматривается
федеральными законами. Для его
практической реализации принципиально
важен изложенный в ряде постановлений
Конституционного Суда России
вывод о том, что в случае,
если согласительные процедуры
завершены, но не привели к
согласованию от согласующей
стороны, то орган, представляющий
решение на согласование, вправе
принять решение самостоятельно.
Взаимодействие, отмеченное
в подпункте “д”, предусматривается
федеральными законами относительно
редко. Примером сферы деятельности,
где в определенной мере применяется
режим “двух ключей”, является
безопасность среды обитания, особенно,
при решении вопроса о размещении
объектов, “нештатные ситуации”
на которых представляют опасность.
Реализация такого режима принятия
решений, как правило, значительно
увеличивает сроки от выдвижения
инициативы до принятия решения,
но одновременно снижает опасность
социальной напряженности в связи
с реализацией проекта.
Российское законодательство
(федеральное и региональное) насчитывает
несколько тысяч актов, положения
которых призваны учитывать необходимость
взаимодействия федеральных и региональных
органов власти. Среди таких федеральных
актов в «Предложениях субъектов РФ»,
полученных при подготовке настоящего
доклада, отмечены следующие федеральные
нормативные акты (ФЗ и проекты ФЗ): «Об
общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации», «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации», «Об основах государственной
службы в Российской Федерации», «О разграничении
государственной собственности на землю»,
«О приватизации государственного и муниципального
имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения», Трудовой, Земельный, Лесной,
Водный и Градостроительный кодексы.
По каждому из этих
актов можно привести конкретные
примеры сужения компетенции
субъектов РФ. Например, для регионов,
активно развивающих придорожный
сервис, актуальной является проблема
перевода земельных участков
из одной категории в другую.
Для этого в каждом конкретном
случае необходимо решение Правительства
РФ.
Согласно ст. 73, 76 (ч. 6) Конституции
РФ вне пределов ведения РФ и полномочий
РФ по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ последние обладают всей
полнотой государственной власти, в случае
противоречия между федеральным законом
и нормативным правовым актом субъекта
РФ, изданным в данной сфере, должен действовать
нормативный правовой акт субъекта РФ.
Эти конституционные нормы, составляющие
один из важнейших принципов российского
федерализма, на практике оказываются
лишенными реального содержания. Остаточный
принцип определения исключительной компетенции
субъектов РФ приводит к тому, что эта
компетенция становится юридически неопределенной.
Анализ современного
состояния законодательной базы
согласования интересов и организации
взаимодействия федеральных, региональных
и местных органов власти показывает,
что при формировании соответствующих
механизмов решения этой задачи
наиболее существенными являются
бессистемность и противоречивость
действующих нормативных актов,
что требует проведения «инвентаризации»
соответствующих положений федерального
и регионального законодательств.5
Механизмом организации
взаимодействия между уровнями
власти, заслуживающего самого пристального
внимания, является деятельность
совещательных, координационных,
экспертных и иных как универсальных,
так и профильных органов. Опыт
работы Государственного Совета
РФ, Совета законодателей, ряда
Советов при Президенте РФ
говорит, что регулярное общение
руководителей России и субъектов
Федерации и (или) их уполномоченных
представителей по вопросам, имеющим
общефедеральное значение, весьма
конструктивно и полезно. Подобную
практику следует развивать и
далее. Вместе с тем при создании
новых или реорганизации действующих
органов важно не допускать
дублирования функций, четко определять
компетенцию каждого из них,
статус принимаемых решений, устанавливать
полномочия и ответственность
членов совещательных органов.6
Особое положение в
системе федеральных органов,
призванных организовывать согласованную
работу федеральных и региональных
органов власти, занимает институт
полномочных представителей Президента
РФ в федеральных округах, который,
с одной стороны, деконцентрирует
полномочия президентской власти, а, с
другой, приближает федеральный аппарат
управления к субъектам РФ. По оценке значительного
числа субъектов РФ (69% от числа участвовавших
в анкетировании), взаимодействие федеральных
и региональных органов власти с введением
этого института улучшилось. В ряде регионов
(Алтайский край, Костромская, Липецкая
области и др.) активнее стали решаться
экономические вопросы, появляются разработки
стратегий развития округов, накапливается
опыт интеграции интересов, входящих в
них регионов. В отсутствии четко определенной
компетенции окружных структур нередко
допускаются параллелизм и дублирование
функций федеральных органов исполнительной
власти, снижается оперативность при согласовании
решений по кадрам, награждениям и другим
вопросам взаимодействия федеральных
и региональных органов власти. Например,
координация деятельности территориальных
федеральных органов, возложенная на полномочных
представителей Президента РФ, по сути,
перешла к федеральным инспекторам в субъектах
РФ. Координировать деятельность 60-65 территориальных
федеральных органов в условиях отсутствия
у федеральных инспекторов необходимого
административного аппарата, управленческого
опыта и т.д. эффективно невозможно. Для
изменения ситуации необходим комплекс
мер, позволяющий оградить территориальные
структуры федеральных органов исполнительной
власти от внесистемного влияния на них
на местах и по предметам ведения РФ.
^ 1.2 Конституционные принципы
разграничения предметов ведения,
полномочий и функций между
федеральными и региональными
органами государственной власти
По своему устройству
Российская Федерация — суверенное,
целостное, федеративное государство,
состоящее из равноправных субъектов.
Их несколько видов: республики,
края, области, города федерального
значения, автономная область, автономные
округа.
В Конституции РФ
предусмотрены гарантии государственной
целостности РФ. Большую роль
здесь играет Президент РФ, на
которого возложена обязанность
принимать меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости
и государственной целостности.
Целостная, хотя и
федеративная, государственная организация
предполагает единую систему
власти. Она проявляется в суверенитете
РФ, наличии общефедеральных органов
государственной власти, чьи полномочия
распространяются на всю ее
территорию, верховенстве федеральных
Конституции и законов. Структура
государственной власти многосложна.
Субъекты федерации пользуются
значительной самостоятельностью
в осуществлении государственной
власти. Вне пределов компетенции
Российской Федерации эти субъекты
обладают всей полнотой государственной
власти. Однако они должны признавать
конституционное разграничение
компетенции между ними и федерацией
в целом, верховенство федеральных
конституций и законов и исполнять
их.