В сентябре 2002 г. заместитель
генерального прокурора по Приволжскому
федеральному округу Александр
Звягинцев направил в Верховный
суд Татарстана заявление о
признании более 50 статей новой
редакции республиканской Конституции
противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими
применению.
С другой стороны,
необходимо внести существенные
корректировки примерно в три
сотни существующих федеральных
законов, регламентирующих распределение
полномочий между уровнями власти.
По сути дела, из многих существующих
законов удаляются действительно
декларативные положения и заменяются,
если это возможно, достаточно
ясными и четкими положениями,
у кого какая функция, кто
за эту функцию отвечает. Далее,
на каждую функцию, по сути
дела, дается ресурсный потенциал,
то есть то, как и кто будет
реализовывать эту функцию. В
поправках прописываются контрольные
функции - кто же все-таки, если
будут ресурсы и если будут
функции, кто или какой конкретный
орган будет за это отвечать
и кто его, этот конкретный
орган, будет контролировать. Далее
все это, по оценке членов
комиссии, потребует поправить огромное,
измеряемое десятками тысяч, количество
региональных нормативных актов.
^ РАЗДЕЛ 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
И ЗАДАЧИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО
МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
2.1 Формирование эффективного
контрольного механизма
Эффективное осуществление
регулирующей функции государства
предполагает наличие хорошо отлаженной,
действенной системы государственного
контроля и надзора за соблюдением
Конституции РФ, конституций (уставов)
субъектов РФ, законов, указов Президента
РФ и иных нормативных правовых актов,
а также контроля исполнения бюджета,
федеральных и региональных программ
и иных управленческих решений.
В процессе контроля
выявляются результаты управленческих
воздействий, допущенные отклонения
от целей и принципов регулирования.
Контроль – это своеобразная
форма обратной связи, позволяющая
устанавливать, насколько точно
соблюдаются заданные системе
параметры. Контроль играет важную
роль в укреплении законности
и государственной дисциплины
при реализации правотворческих,
правоприменительных и правоохранительных
полномочий.
Взаимодействие органов
государственной власти федерального
и регионального уровней в
процессе контроля за соблюдением законодательства
и контроля исполнения управленческих
решений осуществляется в двух различных
режимах. По вопросам исключительного
ведения РФ, а также при реализации органами
государственной власти субъектов РФ
обязанностей, возложенных на них федеральным
законодательством, действует режим одностороннего
«контроля сверху». По иным вопросам совместного
ведения действует режим двустороннего,
контроля. В определенной своей части
контрольная деятельность является элементом
механизма обеспечения законности, правопорядка
и общественной безопасности и в соответствии
со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном
ведении РФ и субъектов РФ.
При «контроле сверху»
деятельность органов власти
субъектов РФ является объектом
контроля и надзора, поскольку
субъекты РФ включаются в систему
исполнения федеральных решений.
Сами субъекты РФ при этом
объективно заинтересованы в
организации эффективного контроля
за реализацией таких решений, поскольку
их результатами пользуются жители соответствующих
территорий и расположенные в их пределах
организации.
При взаимном контроле
за реализацией решений федеральных и
региональных органов власти по вопросам
совместного ведения объектом контроля
становится деятельность не только органов
власти субъектов РФ, но и федеральных
государственных органов. Такой характер
контроля присущ, в частности, контролю
за реализацией совместных программ и
проектов, двусторонних договоров и соглашений,
а также контролю за реализацией предусмотренных
федеральными законами согласованных,
дополняющих друг друга полномочий федеральных
органов власти и органов власти субъектов
РФ. При условии четкого разделения компетенции
и управленческих ресурсов по уровням
власти двусторонний характер контроля
за соблюдением компетенции государственных
органов становится еще более очевидным.
Вместе с тем, нормативно-правовая
база и организационный механизм
как «контроля сверху», так
и, в особенности, двустороннего
контроля, нуждаются в значительном
укреплении. В настоящее время
сфера двустороннего контроля
неоправданно сужена вследствие
влияния прежней практики отношений
между центральными и региональными
органами власти на основе
бюрократической централизации
(«центр» - указание; регион - исполнение).
Так, существующее законодательство
устанавливает определенный механизм
контроля за реализацией решений судов
о признании недействующими нормативных
правовых актов субъектов РФ и ответственности
за неисполнение судебных решений. В то
же время аналогичного механизма контроля
и ответственности за неисполнение судебных
решений о признании недействующими или
недействительными нормативных правовых
актов федеральных органов государственной
власти в законодательстве до сих пор
по существу не предусмотрено.
Несмотря на многочисленность
государственных органов, специально
предназначенных на осуществление
контрольных функций и полномочий,
их работа остается мало эффективной.
Несмотря на определенные положительные
изменения в организации взаимодействия
контрольных органов на местах,
которые произошли с введением
института представителей Президента
РФ в федеральном округе, уровень
координации контрольной деятельности
федеральных органов и региональных
органов все еще недостаточен.
Слабость ведомственного контрольно-надзорного
механизма приводит к необходимости
использования возможностей независимого
надзорного института – прокуратуры.
Вместе с тем, эти виды деятельности
не могут рассматриваться как
взаимозаменяемые. Ведомственный контроль
имеет специализированный характер, является
частью механизма исполнения управленческих
решений и призван исправлять выявленные
отклонения от управленческих решений
еще на стадии их реализации. Что же касается
прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий
характер и направлен, преимущественно,
на устранение уже совершенных правонарушений.
В то же время предотвращение правонарушений
также является важной задачей надзора.
Как орган независимого
надзора, прокуратура либо опираясь
на собственную проверку, либо
используя материалы Минюста
России, осуществляющего, в частности
экспертизу нормативных правовых
актов субъектов РФ, имеет возможность
объективно контролировать деятельность
государственных органов и организаций
и при выявлении незаконных
решений принимать предусмотренные
меры реагирования. Масштабы проведенной
в последние годы в данном
направлении работы свидетельствуют
о накоплении значительных проблем
в обеспечении согласования регионального
законодательства и управленческих
решений с положениями федеральных
актов. Так, в 2001 г. прокуратурой
было выявлено 3286, а в 2002 г. 2819 правовых
актов, принятых органами государственной
власти субъектов РФ, которые
содержали противоречия или несогласованность
с федеральным законодательством.
На следующем этапе
целесообразно в большей мере
использовать возможности прокуратуры
не только для обеспечения
должной согласованности законодательства
и решений органов исполнительной
власти субъектов РФ с федеральным
законодательством, но и для
предотвращения и пресечения
практики нарушения должностными
лицами федеральных государственных
органов прав и законных интересов
субъектов РФ.
Среди основных причин
недостаточной эффективности контроля
следует выделить недостаточную
законодательную регламентацию
ряда форм контроля и недостаточное
обеспечение организационной и
материальной независимости специализированных
контрольных органов. Очевидно, что
функции принятия решений и
контрольные функции должны, по
возможности, осуществляться различными
государственными органами. Кроме
того, обилие контролирующих инстанций
и отсутствие должной координации
в их работе ведет к дублированию
контрольной деятельности и ограничению
прав подконтрольных лиц и
организаций.
В федеральном законодательстве
зачастую весьма нечетко разграничиваются
контрольные полномочия между
федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной
власти субъектов РФ. При этом
не учитывается и фактическая
возможность реализации соответствующих
полномочий федеральными или
региональными органами. В результате
происходит неоправданное дублирование
контрольных органов и возложение
на территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти
тех контрольных функций, которые
вполне могли бы взять на
себя органы государственной
власти субъектов РФ (в сферах
торговли, охраны окружающей среды
и других областях). В дальнейшем
при регулировании данных вопросов
следует предусмотреть возможность
передачи части контрольных полномочий
от федеральных органов исполнительной
власти органам власти субъектов
РФ. В то же время соблюдение
прав граждан и юридических
лиц по-прежнему должно контролироваться
непосредственно федеральными правоохранительными
структурами, прежде всего –
прокуратурой и федеральными
органами юстиции.
Особой проблемой является
качество осуществляемого контроля
за соответствием регионального нормотворчества
федеральному законодательству. Конституционный
Суд РФ запретил своим Постановлением
от 18.07.2003 г. №13П по делу о проверке ряда
положений ГПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ»
проверку судами общей юрисдикции соответствия
конституций (уставов) субъектов РФ федеральным
законам. Конституционный Суд мотивировал
свое решение, в том числе, сложившейся
правоприменительной практикой. Проверка
судами общей юрисдикции учредительных
актов субъектов РФ часто оказывалась
неквалифицированной. Хотя суды, по сравнению
с иными правоохранительными органами,
гораздо лучше обеспечены юридическими
кадрами, специалистов в области конституционного
права, порой, не хватает даже там.
В ходе формирования
действенной системы организации
государственного контроля, необходимо
решить следующие задачи, связанные
с совершенствованием правовой
и организационной базы взаимодействия
органов государственной власти:
более четко определить
роль и место субъектов РФ и государственных
органов субъектов РФ в организации государственного
контроля, провести дополнительное разграничение
контрольных полномочий между федеральными
органами исполнительной власти, их территориальными
органами исполнительной власти субъектов
РФ применительно к контролю за обеспечением
соблюдения законодательства и законных
интересов государства в деятельности
граждан и юридических лиц;
определить механизм
обмена информацией и иных
форм взаимодействия между федеральными
органами исполнительной власти,
уполномоченными осуществлять отдельные
контрольные функции и полномочия,
с органами государственной власти
субъектов РФ и с органами
прокуратуры;
установить критерии
и показатели оценки деятельности
контрольных органов;
определить взаимные
права и обязанности как контрольных
органов и их должностных лиц,
так и подконтрольных организаций,
граждан и должностных лиц
в процессе реализации контрольных
полномочий; изменить существующую
систему отчетности, которая должна
отражать реальное исполнение
функций контроля, истинное положение
дел с выявленными отклонениями
от заданных в актах государственных
органов параметров, объективными
и субъективными причинам появления
таких отклонений и степень
влияния на них мер воздействия
со стороны контролирующего органа.
^ 2.2 Совершенствование процедур
разрешения разногласий во взаимоотношениях
между федеральными и региональными
органами государственной власти
Федеративная природа
Российского государства предполагает
возможность возникновения разногласий
(споров) между федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
РФ. Изучение норм Конституции РФ, действующего
федерального законодательства, нормативных
правовых актов Президента РФ, Правительства
РФ показывает, что в настоящее
время в основном создана нормативно-правовая
база, в целом позволяющая эффективно
рассматривать и разрешать разногласия
(споры), возникающие во взаимоотношениях
между федеральными и региональными органами
государственной власти.
Анализ показывает, что
споры, как правило, возникают
на следующих стадиях правового
регулирования общественных отношений:
при подготовке проекта
нормативного правового акта (в
дальнейшем по тексту – НПА);
при исполнении (после
вступления в силу) НПА.
Предметом разногласий между
федеральными и региональными органами
государственной власти, как правило,
являются споры о компетенции, а также
вопросы неисполнения или ненадлежащего
исполнения соответствующими органами
государственной власти законов, иных
НПА (непринятие в установленный срок
нормативно-правовых актов; принятие НПА,
не соответствующего полностью либо в
части акту высшей юридической силы)).
Анализ показывает, что
в настоящее время существуют
определенные пробелы в нормативном
регулировании разрешения споров
между федеральными и региональными
органами государственной власти
при подготовке НПА, в частности:
При подготовке НПА Президента
России, издаваемых по предметам ведения
РФ (в случае возложения на органы государственной
власти субъектов РФ полномочий по исполнению
НПА) и предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов, не предусмотрено обязательное
согласование проектов НПА с органами
государственной власти субъектов РФ
и разрешение возможных споров в порядке
обсуждения этих проектов. Для исключения
этого пробела необходимо внести в законодательство
дополнение об обязательном направлении
проектов НПА органам государственной
власти субъектов РФ для представления
предложений по этим НПА в установленный
срок (наиболее целесообразно в течение
30 суток).
При подготовке НПА
Правительством РФ целесообразно
предусмотреть возможность образования
согласительной комиссии в случае,
если более 50% субъектов РФ
выразят несогласие с НПА Правительства
РФ, принимаемого по предметам
ведения РФ и предметам совместного
ведения Российской Федерации и
ее субъектов. В этом случае целесообразно
разрешение спора передать либо на специальное
расширенное заседание Правительства
РФ, либо в специально созданный орган
при Правительстве РФ (рабочее название
– Правительственный арбитраж);