Муниципальная служба: задачи, функции, оценка эффективности

 

курсовая работа

на тему: Муниципальная СЛУЖБА: задачи, функции, оценка эффективности

Оглавление

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

В условиях становления и развития российской государственности и  формирования гражданского общества становится все более актуальной потребность  в создании эффективной и действенной  системы управления общественными процессами в стране. Это является основной целью административной реформы, одной из задач которой стало проведение коренных преобразований в системе местного самоуправления. Концепция административной реформы исходит из того, что общество и государство призваны решать задачи обеспечения интересов и потребностей граждан, опираясь в том числе и на возможности местного самоуправления, являющегося непосредственной формой народовластия.

В системе местного самоуправления муниципальная служба выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят практически все процессы жизнедеятельности человека, удовлетворяются его основные жизненно важные интересы. В этом отношении муниципальная служба является связующим звеном между государством и гражданским обществом. Это определяет ее институциональные особенности и основное предназначение – обеспечение реализации целей и функций государства по всем вопросам социального и экономического управления на местном уровне.

В последние годы значительно изменились место и роль муниципальной службы в системе управления общественными  процессами. Муниципальная служба стала  самостоятельным институтом в системе  социального управления, сохранив при  этом свои специфические отличия в осуществляемой ею на местном уровне управленческой деятельности. Она дистанцирована от собственно государственного управления, но призвана выполнять, в том числе, и его функции, которые государство делегирует на местный уровень согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, муниципальная  служба стала важным элементом  системы  управления общественными процессами. Ее функциональное состояние, эффективность взаимодействия с другими институтами государства и общества, кадровый потенциал, уровень профессионализма и социальной ответственности муниципальных служащих, их отношения к своему делу существенно влияют на результаты проводимых государственных и общественных преобразований. Это актуализирует вопросы развития муниципальной службы как особого института в системе властных отношений.

Тема исследования актуальна также  потому, что современный этап развития местного самоуправления в России еще  не дал достаточного опыта для научного обобщения. В большей степени проблемы становления и развития муниципальной службы рассматривались с сугубо практической стороны – организационной, экономической, административно-территориальной и т.п. Поэтому, с научной точки зрения, представляется целесообразным всестороннее изучение проблем муниципальной службы, рассмотрение ее как особого социально-управленческого феномена современной реальности, активно влияющего на все процессы, происходящие в российском обществе.

Анализ  изученных источников и литературы. Среди современных отечественных авторов вопросы местного самоуправления разрабатываются в трудах А.Н. Аверина, В.И. Васильева, А.Г. Воронина, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Л.А. Калиниченко, В.С. Нечипоренко, В.И. Патрушева, В.Б. Слатинова, А.А. Уварова, и др. В их исследованиях нашли отражение политические, правовые, организационные, экономические, социальные, кадровые и другие проблемы местного самоуправления и муниципальной службы.

В последние  годы был издан ряд научных  трудов по муниципальному праву, изучение которых стало весьма важным в разработке проблемы функционирования и развития современной муниципальной службы. Среди них работы  П.П. Макагонова, Е.А. Незнамовой, К.Б. Норкина.

В научных  трудах А.К. Конькова, Б.Т. Пономаренко, Л.В. Прибытковой и др. раскрыты проблемы профессионального развития и совершенствования деятельности муниципальных служащих.

Место и  роль различных институтов управления в российском обществе, в том числе  и таких, как государственная  и муниципальная служба, их положение в качестве связующего звена между государством и гражданским обществом рассматриваются в работах Л.А.Василенко, З.М.Зотовой, В.С.Карпичева, В.С. Комаровского, И.Н.Панина, В.И.Патрушева, А.И.Турчинова, Н.И.Мироновой, Н.Н. Шуваловой и других авторов, изучающих проблемы формирования, сущности и роли гражданского общества в России, взаимодействия и взаимосвязи социального государства и гражданского общества.

Цель исследования – выявить особенности муниципальной  службы в Российской Федерации, ее роль и место в обществе и государстве и определить основные направления совершенствования данного института.

Исходя  из поставленной цели, были определены следующие задачи:

1. проанализировать историю возникновения института муниципальной службы, его понятие и характерные признаки;
2. определить задачи и функции муниципальной службы, ее правовое регулирование;
3. раскрыть правовое положение муниципальных служащих;
4. выявить условия и порядок прохождения муниципальной службы в РФ;
5. проанализировать проблемы профессиональной подготовки муниципальных служащих и установить пути их решения.
6. Провести анализ процесса развития кадрового потенциала муниципальной службы.

Объектом исследования является муниципальная  служба в Российской Федерации.

Предмет исследования  – особенности возникновения и развития муниципальной службы как особого вида службы в РФ, ее место и роль в современной системе управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составили принципы, методы, подходы ряда наук, такие, как  методы анализа и синтеза, формально-юридический метод, контент-анализ, системный и конкретно-исторический подход, структурно-функциональный анализ и др. Использование системного подхода в курсовой работе позволяет исследовать муниципальную службу в неразрывной взаимосвязи с происходящими в обществе и государстве социальными процессами.

Особую  роль в исследовании играет социологический  подход к изучению происходящих в  местном самоуправлении процессов, который дает возможность в комплексе  исследовать рассматриваемую проблему с использованием эмпирических социологических данных, дающих необходимый материал для теоретических обобщений.

Эмпирическая  база курсовой работы основывается на использовании Конституции и федеральных законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, нормативных и правовых актов федеральных и региональных органов власти и другие документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления. Важными источниками при разработке темы курсовой работы стали опубликованные с начала 90-х гг. сборники нормативных документов о муниципальной службе, статистические данные о составе государственных и муниципальных служащих Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, а также научные труды и публикации в периодических изданиях по проблемам становления, функционирования и развития муниципальной службы органов местного самоуправления в современной России.

Практическая значимость. В данной курсовой работе систематизированы  знания по теории и практике исследований института муниципальной службы. В практическом плане работа может быть использована в системе экономического и правового образования при выступлении студентов перед аудиторией и экспертной комиссией, в деловых играх, презентациях, студенческих научных конференциях.

Хронологические рамки исследования: 2003 - 2010 гг.

 

 

Глава 1 Муниципальная служба как особый вид службы РФ

1. Возникновение института муниципальной службы

 

Понятие «муниципальная служба» является относительно новым для российского  законодательства. Впервые этот термин был законодательно закреплен в статье 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий». Несмотря на непродолжительный период существования этого правового термина, муниципальная служба как особый социальный институт имеет многовековую историю, и ее появление неразрывно связано со становлением и развитием местного самоуправления.

Муниципальная служба органически  связана с местными органами, их целями и задачами в жизни местных  сообществ. Ее специфика определяется отношением общества и государства  к местному самоуправлению как к одной из основ демократического строя. Поэтому на процесс становления и развития муниципальной службы непосредственное влияние оказывают специфические особенности формирования органов местного самоуправления на разных этапах исторического развития.

В развитии  муниципальной службы в России можно выделить несколько  основных этапов, которые были обусловлены  особенностями становления российской государственности:

1. Зарождение служебной деятельности в древнерусском государстве.
2. Государственная муниципальная служба при абсолютизме.
3. Городское самоуправления в период либерально-демократических реформ местного самоуправления второй половины XIX - начале XX вв.
4. Советский период развития муниципального управления.
5. Современный период развития муниципальной службы¹.

С появлением особого слоя «служилых  людей» в конце XV века при Иване III и созданием городовых приказчиков историки связывают начало формирования государственной службы. Но это в полной мере можно считать и началом формирования муниципальной службы, так как эти два вида служебной деятельности в древнерусском государстве не разделялись.

В XVI веке появился особый вид служебной деятельности, направленной на осуществление функций органов управления древнерусского государства, и особая группа людей (губные старосты, служилые люди), состоящие на службе государству и получающая определенное вознаграждение.

Развитие воеводско-приказного управления в 20 – 30-е гг. XVII в. привело к резкому росту подьяческих штатов и усилению роли приказных людей.

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы вообще, которая была преимущественно военной. Вокруг приказной работы складывается и муниципальная служба как составная часть государственной службы.

Значительный рост бюрократического аппарата на местах, усложнение задач государственного управления и неспособность местных государственных учреждений их решать привели к необходимости проведения Петром I реформы местного управления, а вместе с ней – системы государственной муниципальной службы. Разделив в 1708 г. страну на 8 губерний, наделив губернаторов чрезвычайными полномочиями, Петр тем самым способствовал более четкому разделению дел и развитию бюрократической соподчиненности чиновников губернских канцелярий. В целях укрепления местной администрации территория каждой губернии была разделена на провинции, в которых учреждались провинциальные канцелярии.

Следующим шагом на пути к созданию эффективного государственного аппарата стала губернская реформа Екатерины  II, проведенная в 1775г. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административные, финансово-экономические и судебные, а также усиление роли представителей дворянства.

Особое значение в развитии местного самоуправления и низшего управленческого звена имели реформы Александра II. В дореволюционной России второй половины XIX в. в результате реформ Александра II служащие земских и городских органов самоуправления не являлись государственными. В дальнейшем в ходе контрреформ Александра III в основу была положена государственная теория. В соответствии с ней местное самоуправление определялось как система децентрализованного государственного управления. При Николае II органы управления на местах по-прежнему оставались одним из элементов государственной системы управления.

В советский период идея местного самоуправления, предполагающая децентрализованную власть и независимость органов  самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами страны, являющейся по своей природе централизованным государством. В связи с этим муниципальная служба как самостоятельный социально-правовой институт не существовала, а была органично встроена в иерархию государственной управленческой системы. К служащим местных Советов предъявлялись такие же требования, как и к чиновникам регионального и федерального уровней.

Конституция РФ 1993 г. законодательно закрепила самостоятельность местного самоуправления и установила, что  органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. На новом этапе развития российской государственности муниципальная служба формируется как особая система организации публичной власти на местах со своими принципами, формами и методами. В настоящее время в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная служба проходит новый этап реформирования и совершенствования.

 

2. Понятие и признаки муниципальной службы

 

Статьей 2 Федерального закона «О муниципальной  службе в Российской Федерации» муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы².

Муниципальная служба основана на принципах:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее происхождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4. Стабильность муниципальной службы;
5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10. Внепартийность муниципальной службы.