Особенности местного самоуправления в России

3) структура органов местного  самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно с учетом требований Закона об обязательном наличии в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных Законом;

4) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации;

5) органы местного самоуправления  наделяются собственными полномочиями  по решению вопросов местного  значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном Законом;

6) порядок формирования, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования;

7) изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений;

8) осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных соответственно только Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

9) подчинение органа или должностного  лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается;

10) представительный орган избирается  на муниципальных выборах; представительный орган муниципального района может формироваться иным способом, установленным Законом;

11) соблюдение требования о минимальной  численности депутатов представительного  органа;

12) глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных Законом;

13) руководство местной администрацией  осуществляется ее главой на принципах единоначалия;

14) конкурсный порядок замещения  должности главы местной администрации, назначаемого на эту должность по контракту;

15) депутату, члену выборного органа  местного самоуправления, выборному  должностному лицу местного самоуправления  обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий;

16) выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Законом и уставом муниципального образования; на постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования;

17) органы местного самоуправления, которые в соответствии с Законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом;

18) финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет доходов бюджетов.

 

 

 

3. Правовое регулирование структуры органов местного самоуправления

 

Ключевым вопросом формирования организационной основы местного самоуправления является определение структуры органов местного самоуправления. Конституция РФ, признавая и гарантируя организационную самостоятельность местного самоуправления (в пределах его полномочий), наделяет население правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131). Конституция РФ 1993 г. не определяет, какие конкретно органы местного самоуправления могут создавать муниципальные образования, вместе с тем в ст. 131 указывается два вида органов местного самоуправления – выборные и другие органы, через которые население осуществляет местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционных положениях, относит к органам местного самоуправления, во-первых, органы муниципального образования, избираемые непосредственно населением, и, во-вторых, органы, образуемые представительным органом муниципального образования. Общим признаком органов местного самоуправления является наделение их уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Каждое муниципальное  образование имеет свою структуру  органов местного самоуправления, под  которой понимается конкретный перечень выборных органов, избираемых непосредственно населением, и образуемых представительным органом муниципального образования иных органов местного самоуправления, наделяемых собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также принципы их формирования и взаимодействия⁹.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на конституционном принципе самостоятельности населения в решении вопроса об определении структуры органов местного самоуправления, уточнил ряд вопросов, связанных с реализацией данного принципа.

Во-первых, он требует  обязательного наличия в структуре  органов местного самоуправления:

1)   представительного  органа муниципального образования;

2)   главы муниципального образования;

3) местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

При этом в случаях, предусмотренных  Законом, допускаются исключения из этого общего требования (в частности, представительный орган может не образовываться в небольших муниципальных образованиях, в которых его функции осуществляет сход граждан).

Во-вторых, Закон предусматривает  возможность включения в структуру органов местного самоуправления также других органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом он прямо называет некоторые из этих органов и должностных лиц, устанавливая порядок их избрания (назначения). К ним относятся:

а)   контрольный  орган (контрольно-счетная палата, ревизионная  комиссия и т. п.), формируемый непосредственно населением на муниципальных выборах или представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования;

б) глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Что же касается избирательной  комиссии муниципального образования, то согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹⁰ положение избирательной комиссии муниципального образования «в системе органов местного самоуправления» должно было определяться уставом муниципального образования (ст. 24). Отсюда следовал вывод, что данный Закон относил избирательную комиссию муниципального образования к органам местного самоуправления.

В-третьих, Закон содержит положения, определяющие порядок решения вопроса об определении структуры органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и в случае преобразования существующего муниципального образования. Соответствующее решение принимается: а) населением на местном референдуме (в муниципальных образованиях с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан) или б) представительным органом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.

Закон устанавливает, что  назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления осуществляется органом государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Таким образом, при отсутствии такой инициативы указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания¹¹.

Назначение и проведение местного референдума или схода  граждан по вопросу определения  структуры органов местного самоуправления осуществляется в следующем порядке.

После вступления в силу закона субъекта Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования группа избирателей численностью не менее 3 % от общей численности избирателей муниципального образования может выступить с инициативой о проведении местного референдума (схода) граждан. Выдвижение инициативы осуществляется путем сбора подписей граждан и представления подписных листов в избирательную комиссию субъекта Федерации в соответствии с законодательством. Избирательная комиссия субъекта Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан и назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), а также осуществляет иные полномочия, закрепляемые за избирательной комиссией муниципального образования (в связи с ее отсутствием). Исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет полномочия, которые должна осуществлять местная администрация по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан)¹².

В решении о структуре  органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного  самоуправления;

2)   порядок избрания  и полномочия главы муниципального  образования.

Данное решение находит  закрепление в уставе муниципального образования.

Муниципальные образования, определяя структуру органов  местного самоуправления и закрепляя ее в своих уставах, регулируют и другие вопросы организационной основы осуществления местного самоуправления. В уставах муниципальных образований с учетом требований федерального законодательства, законов субъектов Федерации определяются также такие организационные вопросы, как:

- порядок формирования, наименование, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- срок полномочий представительного  органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

- регламентация муниципальной  службы;

- виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

- формы, порядок и  гарантии участия населения в  решении вопросов местного значения, в том числе путем образования  органов территориального общественного самоуправления, и др¹³.

В решении вопросов местного значения значительная роль отводится органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления – это представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре  органов местного самоуправления представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования, местной  администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением сельских поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек и полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан¹⁴.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а  также иные вопросы организации  и деятельности указанных органов  определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Представительный орган  муниципального образования – это  основной орган представительной демократии в системе местного самоуправления, порядок формирования и деятельности которого регулируется ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ¹⁵.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. К настоящему времени в основном завершен процесс их формирования. В частности, избрано 247 тыс. депутатов представительных органов или 98,2 % от установленной уставами муниципальных образований общей их численности.