Развитие научных представлений о государственном управлении

Так, известный  русский теоретик-анархист М.А. Бакунин, полемизируя с социалистами, отстаивающими мысль о научном управлении государством, писал: «так как теория, наука составляют достояние немногих, то эти немногие должны быть руководителями общественной жизни... Но если наука должна предписывать законы жизни, то огромное большинство, миллионы людей должны быть управляемы одной или двумя сотнями ученых, в сущности даже гораздо меньшим числом...». И далее: «Управление жизни наукою не могло бы иметь другого результата, кроме оглупления всего человечества» [22].

Отрицание роли научных идей в политике (а стало  быть, и в государственном управлении) философски объясняли некоторые  деятели западной социал-демократии. В свое время Р. Люксембург отмечала, что бессознательное в историческом движении «идет впереди сознательного. Логика исторического процесса идет впереди субъективной логики исторических существ, которые участвуют в историческом процессе. Для руководящих органов социалистической партии характерна тенденция играть консервативную роль» [13].

В постсоветский  период в правительственных кругах нашего государства господствовала, по крайней мере, до августовского (1998 г.) экономического кризиса, стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризисная ситуация объективно потребовала усиления роли государства.

Рыночная экономика  порождает стихийные, зачастую разрушительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых может только государство. В условиях господства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государственное регулирование прежде всего экономики; важно ограничение негативных последствий действий так называемых естественных монополий (энергетических и др.). Следует учитывать и опасность для общества возрастающего влияния экономической власти, проистекающей из частной собственности, власти, стимулирующей социальный антагонизм. В новой социально-экономической обстановке на первый план выдвигается роль государственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных конфликтов.

Современная мировая  практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные организации, наконец, любые организованные сообщества не являются только объектами воздействия на них естественных законов. Напротив, объективные законы, будь то экономические или политические, — это законы общественных действий людей. Экономический или политический процесс во всех случаях — результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение в деятельности государства и других общественных сил.

Признание объективной  необходимости рационального управления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекающих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заключенных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется и необходимость для использования в государственной деятельности механизмов спонтанной регуляции. Таковые, при соответствующих их природе методах реализации, не подрывают сознательную направленность общественных процессов, а дополняют ее движущими стимулами и служат фактором, корректирующим адекватность принимаемых решений и результатов их исполнения. К примеру, критерием экономических акций государства может служить эффективность конкуренции — основного механизма спонтанной регуляции экономической деятельности малого и среднего бизнеса.

Итак, государственное  управление — это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию общественного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу рационального воздействия на общественные процессы.

2. РАЗВИТИЕ НАУЧНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ  О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

2.1 Наука государственного управления в XVII-XVIII вв.

Думается, что  административная наука   появилась  не ранее XVII века. В начальный период своего существования административная наука аккумулировала все имеющиеся знания о целях, методах и принципах социального управления. Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии.

Камерализм  как учение о государственном  управлении возник в Европе в XVI-XVII в.в. и представлял собой совокупность знаний, необходимых для управления княжеским и королевским имуществом. Так называемым «камерам» были поручены не только управленческие, но также и некоторые полицейские и даже судебные дела, а также руководство сборами податей и налогов. Организация управления домена короля расширялась и приспосабливалась к управлению королевством, «домашние» службы преобразовывались в высшие государственные посты и учреждения, а камерализм приобрел значение науки об управлении государством – «полиции».

Философско-идеологической основой камерализма XVII – XVIII вв. являлась господствующая в тот период концепция «полицейского государства», согласно которой целью государственного управления являлось достижение «общего блага». При этом государство неограниченно использовало монополию на обеспечение всеобщего благоденствия. Область «полиции» – государственного управления - распространялась на все сферы человеческой жизнедеятельности. Государство брало на себя заботу об устройстве городов и развитии промышленности, народонаселении и общественной безопасности, духовном и физическом здоровье подданных, о рыболовстве и проституции, строительстве дорог и внешнем виде экипажей. «Народу, как больному ребенку, нужно указать, что он должен есть и пить» [5, c. 4], - так, в частности, прусский монарх Фридрих II понимал задачи государства.

В учении камералистов были сформулированы основные принципы организации государственного аппарата и способы «разумного» использования государственных средств для достижения цели – обеспечения благосостояния общества. Камералистская концепция рациональной администрации предполагала строго функциональный принцип построения структуры центрального аппарата, коллегиальность внутренней организации органов управления, четкую регламентацию и специализацию управленческого труда служащих. Принципы организации и функционирования администрации подлежали фиксации в виде регламентов, уставов и инструкций. Пределы функций и полномочий каждого органа, обязанности каждого чиновника, особенности делопроизводства должны были быть документально зафиксированы и регламентированы [6, c. 129].

Принципы рационального управления, предложенные этим учением, были реализованы в организации систем государственного управления стран Западной  Европы в XVII веке. Петр I  также попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 – 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только  общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации [9, c.130]. Так, учрежденная Петром система коллегий – центральных органов управления – представляет собой яркий пример  реализации принципов камеральной администрации.  Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел – коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма.  Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы.

Постепенно  накопившиеся практические знания в  области управления лишь в XVIII веке были оформлены в научную дисциплину. Именно в начале XVIII века были написаны первые трактаты о «полиции», а в университетах Европы появились кафедры камеральных наук. И все же идеи камерализма в большей степени отразились в практике государственного управления, нежели в литературе [12, c. 68]. Но даже дошедшие до нас сочинения о науке «полиции» не преподносят читателю некую теорию администрирования. Напротив, их авторы стремились, во-первых, обобщить имеющийся исторический опыт в какой-либо области управления и хозяйственной деятельности, во-вторых, сформулировать принципы, правила и даже советы, ориентированные на практику, в-третьих, систематизировать законодательство, относящееся к рассматриваемой деятельности.

По мнению исследователей, сочинением, положившим начало развитию административной науки во Франции, является «Трактат о полиции» Николя Деламаре (1639-1723). Его автор долгое время состоял на королевской службе в Париже, а также в качестве правительственного комиссара в нескольких провинциях.

Понятие «полиция», пишет Деламаре, весьма многозначно. Античные философы и юристы использовали этот термин для обозначения «публичного строя» каждого города [7]. Однако со временем смысловое значение слова «полиция» существенно изменилось. Деламаре проанализировал различные определения полиции, встречавшиеся в сочинениях его соотечественников. Все эти определения основаны на правовом признаке. Наиболее точным, с точки зрения Деламаре, являлось определение, данное Луазо: «Это право, регулирующее службу в интересах общего блага». Представление Деламаре о сущности полиции принципиально близко к трактовке Луазо.

В своем трактате Деламаре намеревался изложить все законы, касающиеся различных «целей» полиции: достижения благополучия души, тела и  материального благосостояния (fortune) [14]. В соответствии с этим планом,  в трактат Деламаре должны были войти двенадцать книг, посвященных полиции религии, нравов, здоровья, продовольствия, путей сообщения, общественного спокойствия, науки и искусства, коммерции, промышленности и ремесел, призрения бедных. Сочинение Деламаре отличается от трудов предшественников и даже последователей монументальностью и размахом, подробностью изложения каждого из разделов. Идет ли речь о здравоохранении, о торговле или выращивании зерна и производстве хлеба, автор начинает с описания законов и учреждений древних египтян, греков, римлян и средневековой Франции. Далее приводится подробное изложение действующего французского законодательства и состава административных органов отраслей. Таким образом, «Трактат о полиции» Деламаре представляет собой описание правовых и технологических аспектов «полиции» как некоего обобщенного вида государственной деятельности. Однако в трактате Деламаре мы не найдем ключевого понятия «администрации», так же, как и обособления управления от прочих видов государственного воздействия.

Несколько десятилетий спустя после публикации трактата Деламаре появились первые сочинения, в которых администрация представляла собой уже самостоятельный объект исследования. Очевидно, одной из причин обособления деятельности органов исполнительной власти и государственного управления в качестве объекта научных изысканий стало распространение концепции разделения властей, сформулированной Дж.Локком и развитой Ш.Монтескье.

Несомненно, следы сильнейшего влияния доктрины разделения властей несет на себе сочинение немецкого ученого Иоганн-Генриха Готлиба Юсти. И-Г. Г. Юсти (1717-1771) – профессор университета г. Геттингена, в период с 1758 по 1764 г. опубликовал ряд работ об экономике, денежном обращении, промышленном управлении, государственных финансах. Среди них особое место занимает трактат “Основные начала полицейской науки” (1756), известный в России в переводе Ивана Богаевского под названием “Основание силы и благосостояния царств, или подробное начертание всех знаний, касающихся до государственного благочиния” (1772-1778, в 4-х томах).

Рассматривая государство  как союз “многих частных поколений”, Юсти понимает под термином «благочиние» (или «полиция») «такое знание, с  помощью которого внутренние распоряжения державы так устрояются, что благосостояние частных поколений пребывает всегда в тесном соединении и союзе со всеобщим благом». При этом он отмечает существование трех трактовок этого понятия: как системы органов, которые и обеспечивают «государственное благочиние», в более «обширном смысле» - как совокупность  «употребляемых» с этой целью «мер и распоряжений» [24, c. 572], а также в «теснейшем значении» – как управление городов. Юсти выбрал в качестве объекта исследования «благочиние» в широком смысле – всю систему органов, мероприятий и средств, используемых государством для достижения всеобщего блага.

Помимо описания средств  и методов достижения общественного  благополучия и безопасности в сферах управления “недвижимым имением” – землей, “движимым имением” и  “нравственным состоянием подданных”, традиционного для камеральных наук, в сочинениях Юсти представлена общая характеристика организации государственного аппарата, необходимого для реализации определенных целей.

Юсти отмечает, что выявленные им принципы организации государственного управления «можно применять ко всем государствам», так как «сии коренные положения почерпаются из предмета гражданских устроений, который во всех государствах одинаков и состоит в общем благополучии» [24, c. 297]. Основными условиями достижения всеобщего блага являются, по мнению Юсти, «мудрое законодательство в делах до  благочиния касающихся», «наблюдение» за исполнением «благоустройственных законов» и, наконец,  соответствующая организация системы управления – «благоучрежденное правление и производство касающихся до благочиния государственного дел посредством надобных на такой конец верховных и других правительств и служителей». Таким образом, Юсти основывался на разделении законодательной, контрольно-судебной и управленческой сфер государственной деятельности. Особое значение для нас представляет анализ системы административного управления, представленный в трактате. Выявленные Юсти принципы ее организации немногочисленны и относятся, в основном, к центральному уровню управления.