Развитие научных представлений о государственном управлении

«Все внутренние государственные  дела …должно управлять в одном верховном правительстве». «Сие верховное правительство надлежало бы разделить на пять ведомств, к коим можно бы присовокупить и шестое, буде горные работы в государстве довольно обширны. Ведомства же сии надлежало бы разделить не по частям государства, но единственно по различию дел, как то: первое ведомство для дел, касающихся благочиния, второе для управления государственных доходов и расходов,  третье для торговых дел, четвертое для военных, пятое для верховного смотрения за произвождением судов и расправ, и шестое для горных и монетных дел». «Дабы главное благоустройственное правление, которое бы состояло из четырех или пяти ведомств или отделений, … удовлетворяло бы в самом деле великому своему предмету, то надобно, чтобы в оном происходили для совещаний двоякие присутствия, сиречь общие и частные в каждом ведомстве» [24, c. 305].

Таким образом, принципы организации  государственного управления предполагают: единство формирования правительственной  политики, отраслевую структуру центральных  органов власти и коллегиальный порядок их формирования и деятельности. Их состав традиционен для камерализма, однако, особую важность для нас представляет то, что Юсти посвятил их анализу отдельную главу своего сочинения.

В 1780 -  1788 гг. во Франции  были опубликованы семь томов «Словаря судебных решений», составленного лейтенантом полиции французского города Лиона Антуаном Франсуа Прос де Руайе (1729-1784). Форма алфавитного справочника не помешала его автору превратить словарь в научное сочинение, поскольку каждое из понятий не только сопровождается соответствующими описаниями решений, но и пространными теоретическими объяснениями. Особого внимания заслуживают две статьи словаря, посвященные определению слов «администрация», или «управление» (administration), и «управляющий» (administrateur). Каждая из них представляет собой “небольшой трактат в сотню страниц” [11, c. 59].

Одной из особенностей сочинения  Прос де Руайе является не свойственный его предшественникам-юристам управленческий подход к определению и характеристике сущности администрации. Автор поставил перед собой задачу рассмотреть различные типы организации государственного управления, их зависимость от целей «публичных нужд», выявить принципы функционирования административных систем. С точки зрения Прос де Руайе, государственное управление представляет собой сложную систему, объединяющую несколько «второстепенных администраций». «Общую», «высшую» администрацию (очевидно, автор имел в виду  правительство) Прос де Руайе оставил за пределами своего исследования. Прос де Руайе - лейтенант полиции города Лиона, более знакомый с проблемами муниципального управления, ограничил область своего анализа именно «особенными», низшими администрациями. Именно основываясь на опыте администрирования в рамках небольшого города, автор сформулировал ряд принципов управленческой деятельности. Состав этих принципов (регламентация всех видов деятельности, предварительная канцелярская подготовка дел, контроль расходования финансовых средств) весьма элементарен. Однако сама попытка определить некоторые общие нормы управленческого труда имеет для нас особое значение. Именно «логическое построение принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе управления, составляет предмет особой дисциплины» [5, c. 62]. Эту дисциплину Прос де Руайе, не колеблясь, называет наукой – «наукой Администрации». Важность и сложность предмета административной науки обусловливает, по мнению Прос де Руайе, необходимость создания специальных школ – «школ управления». Нет сомнений в том, что Прос де Руайе был первым, кто признал существование науки государственного управления, и в этом состоит его величайшая заслуга.

XVIII век в истории европейских государств представляет собой период интенсивного развития систем административного управления. Административные реформы в Германии Фридриха Вильгельма I, во Франции накануне революции создавали основу для дальнейшего формирования современной бюрократической организации. Научной основой государственных преобразований являлась зарождавшаяся наука администрации. Один из ярких примеров совмещения реформаторских усилий и научных исследований в этой области – вышедшее в 1784 году сочинение «Об администрации финансов во Франции». Его автор, министр финансов правительства Людовика XVI Некер, осуществил ряд крупных реформ финансового управления в государстве.  Тем не менее, сочинение Некера содержит не только изложение принципов организации финансовых институтов. В нем представлены некоторые общие соображения, касающиеся путей рационализации административного управления – организации документооборота, сбора и хранения информации, в частности – рассуждения о необходимости создания системы статистических бюро [12].

Итак, первый период развития науки о государственном управлении имел огромное значение для ее дальнейшей эволюции. Начав с попыток обобщения опыта организации управления королевским доменом, два века спустя человечество пришло к мысли о необходимости существования особой административной науки. Вместе с тем, наука о государственном управлении XVII - XVIII вв. имела некоторые характерные черты, обусловленные состоянием правовой среды деятельности администрации. Напомню, что совокупность знаний о государственном управлении носила название «полицейской науки», свидетельствующее о «преобладающем значении полицейского начала в управлении» [19, c. 8-9], об  отсутствии правового ограничения сферы административной деятельности. Законодательство европейских государств не определяло границ допустимого государственного вторжения в деятельность человека и институтов гражданского общества. Следовательно, предметная область полицейской науки была столь же широка, как и сфера управленческой деятельности государства. «Интересы просвещения, нравственности, эстетического и вообще духовного развития, с одной стороны; процветание земледелия, промышленности, торговли, развитие путей и средств сообщения, как необходимых условий материального прогресса – с другой», – все это входило в круг изучения науки полиции. Многообразие и широта направлений исследования способствовали тому, что наука полиции стала своего рода семенем, из которого развились впоследствии не только административные науки, но также и политическая экономия и другие экономические и финансовые дисциплины.

2.2. Наука государственного  управления в XIX веке

Распространение в послереволюционной Европе начала XIX века либеральных философско-правовых и экономических учений, концепций И.Канта, А.Смита, проповедовавших идеи «правового государства» и свободы частной экономической деятельности, представляло собой один из важнейших факторов, повлиявших как на изменение форм и методов государственного управления, так и на развитие административной науки. «Полицейское государство все более и более теряло почву под ногами и, наконец, перестало существовать» [9, c. 195]. Прежняя идеология, основанная на убеждении, что государство является единственной силой, способной обеспечить нравственное и физическое благополучие общества и каждого человека, сменилась концепцией правового государства. Эта концепция предполагала ограничение сферы государственного вмешательства правовыми пределами, в частности, границей неотъемлемых прав человека.

В 1832 году вышло  в свет сочинение немецкого юриста Роберта фон Моля «Наука полиции по началам правового государства». Моль одним из первых предпринял попытку рассмотреть управленческую деятельность государства на основе новой правовой доктрины. Задача государства, полагал Моль, «состоит в том, чтобы посредством разумной организации общей силы дать возможность» как отдельному человеку, так и  общественным институтам «развивать все свои силы и преследовать свои разумные цели, и чтобы помогать и защищать их в этом»¹. Таким образом, не облагодетельствование народа в ущерб его свободе, не вторжение государства в жизнь человека ради его собственного благополучия, а лишь создание условий для самостоятельного приобретения материальных и духовных благ, «защита и помощь» - в этом должна была состоять цель государственного управления. Государство может применять управленческое воздействие только в том случае, если ни отдельное лицо, ни «дозволенный союз отдельных лиц» не в состоянии устранить препятствия, «которые заграждают путь всестороннему разумному развитию человеческих сил»², - писал Моль. «Полиция … должна ограничиться необходимым, … она не должна управлять слишком много», - в этом состоит один из основных принципов государственного управления в «юридическом» или правовом государстве.

Идеи Моля получили дальнейшее развитие в трудах профессора Венского университета Лоренца Штейна (1815 – 1890). Его наиболее известное сочинение «Учение о государственном управлении» в восьми томах было опубликовано в Штутгарте в 1866-1884 гг. [8] Главная заслуга Штейна состоит в том, что он впервые четко и ясно развел смешиваемые ранее понятия управления и права управления (административного права). Точнее сказать, административное право не существовало прежде в качестве особой дисциплины и науки, поскольку не было оснований его развития на практике. Государственная администрация полицейского государства не была сдерживаема никаким правом. Правовые и конституционные реформы в европейских государствах первой половины XIX века создали некоторые юридические и политические гарантии ограничения свободного административного усмотрения. Однако, писал Штейн, «для нас в существе дела прошла эпоха построения конституций, забот о государственном устройстве», «центр тяжести дальнейшего развития лежит в управлении». «Одна из величайших задач ближайшего будущего заключается, по-видимому, в том, чтобы не только выработать это управление, но и сделать его с его принципами и с целым его содержанием  присущей, постоянно живой частью общественной жизни». «Поэтому мы утверждаем, что вовсе нельзя назвать настоящим политическим образованием то образование, в котором учению об управлении не отведено такого же места, как и учению о государственном устройстве. Да, мы утверждаем, что учение об управлении служит пандектами наук о государстве» [18, c. 227].

Таким образом, Штейн разводит понятия административного  права и управления, но, вместе с  тем, подчеркивает их взаимосвязь как  элементов одной системы. Следует  особо отметить, что Штейн, задолго  до появления теории систем, фактически применил методологию системного анализа.

«Часть получает свою сущность и свой смысл благодаря  целому. Это целое и есть живое  государство. Поэтому институции административного  права необходимо должны воспринять в себя первые элементы учения о государстве, чтобы таким образом удовлетворить первому условию правильного понимания, которое возможно только тогда, когда относительно каждого пункта учения об управлении живо осознается органическая связь его с целым государственной жизни. Вместе с тем разовьется истина и того положения, что, в конце концов, доказательство правильности единичного, отдельного заключается не в нем, а в связи его с целым» [12, c. 63].

Составной частью учения об управлении, полагал Штейн, является учение об исполнительной власти, поскольку последняя представляет собой «самостоятельно проявляющуюся, снабженную собственным организмом и собственным правом деятельность государства, содержание которой заключается именно в управлении». Само же государственное управление реализуется в трех областях («отраслях»), которым соответствуют особые группы органов. К первой относятся органы, осуществляющие государственную волю в отношении других государств, ко второй – органы реализации функции регулирования хозяйственной жизни, гражданского и уголовного права, а к третьей – органы осуществления функции так называемого внутреннего управления. Система внутреннего управления, подробно описанная Штейном, включала регулирование народонаселения, заботу о здоровье граждан, образовании, горном деле, лесном деле и строительстве путей сообщения, призрении и общественном страховании и т.д. Именно организации внутреннего управления Штейн уделил особое внимание, поскольку «внутреннее управление … представляет собой совокупность тех сторон государственной деятельности, которая доставляет отдельному человеку условия для его индивидуального развития, но не достижимые его собственной энергией и умом». «Граница для задачи государства в его внутреннем управлении определяется тем, что общение отнюдь не должно подавать отдельному человеку того, что он может приобрести своею собственною силою; управление должно давать не личное развитие, духовное, физическое, хозяйственное и социальное, а только условия для них. Всякое управление, которое дает больше, извращает прогресс народа; всякое, которое дает меньше, препятствует ему» [14, c. 50]. Принцип ограничения государственного вмешательства, о котором писал ранее Моль, является одним из основных постулатов концепции правового государства.

Взаимоотношения государства и личности регулируются административным правом, определяющим «неприкосновенную границу» их «личного бытия». Вместе с тем, «наука права управления полагает право управления в обширном смысле как последствие и условие тех функций, которые мы называем управлением; следовательно, наука права управления не есть самостоятельная наука, а коррелят учения об управлении». «Ясно, что не может быть никакой особой юридической системы управления, но что его юридическая система тождественна и должна быть тождественна с его органической системой» [6].

Конкретное  выражение принципов права управления в правовом государстве, по Штейну, заключается, прежде всего, в «абсолютном  подчинении» деятельности исполнительной власти закону. Разумеется, органы исполнительной власти должны располагать возможностью самостоятельного издания административных распоряжений. Контроль законности административных распоряжений осуществляется посредством жалоб и иска в административный суд. Контроль административных судов, наряду с общей уголовной и гражданской ответственностью должностных лиц государственной службы рассматривался немецкими юристами как один из основных принципов правового государства.

Вторая половина XIX века – период становления и интенсивного развития науки административного права. Роберт Моль, Лоренц Штейн, так же, как и один из основоположников немецкой доктрины правового государства Рудольф Гнейст положили начало формированию этой отрасли права в Германии. Вместе с тем, административное право развивалось параллельно науке управления. В частности, Р.Моль и Л.Штейн, обозначив пределы и соотношение этих двух научных дисциплин, посвятили большую часть своих трудов именно исследованию теории государственного управления,  технологическим и процессуальным аспектам управленческой деятельности. В плане описания технических сторон управления отдельными отраслями Моль и Штейн во многом следовали камеральной системе или системе науки полиции. Напротив, французская наука пошла по иному  пути развития. Административное право стало приоритетной областью исследования, в то время как принципам государственного управления, методам и технологии администрирования не уделялось достаточного внимания.

Исследование  администрации во французской правовой науке опиралось на постулаты  теории разделения властей. Большинство французских юристов рассматривали исполнительную власть как совокупность двух особых ветвей – власти правительственной и административной. «Администрацию должно отличать от власти правительственной или политической. Правительственной власти или просто правительству принадлежит инициатива, направление общих дел нации, высшее руководство … Администрации же принадлежит действие, то есть исполнение законов,  материальное и практическое осуществление власти, доверенной правительству, простое отправление публичных услуг. Политическая власть есть голова, администрация – руки» [16, c. 64-65], - так писал Макарель, один из родоначальников французской науки административного права (Курс административного права. 1844). Причем принцип обособления правительства и администрации приобрел значение аксиомы, постулата, столь же классического, как и утверждение «управлять – дело одного, судить – дело многих». Этот последний принцип, озвученный еще в 1800 году членом Государственного Совета Редерером, и предполагавший передачу решения спорных дел управления коллегиальным советам префектур, в течение всего века повторялся в каждом учебнике административного  права [7, c. 47].