Развитие научных представлений о государственном управлении

Несмотря на то, что, по мнению Лоренца Штейна, наука  об управлении (полиции), в отличие от административного права, не получила во Франции самостоятельного развития, французские юристы четко разделяли эти две отрасли знаний о государственном управлении.

«В самой  администрации, - писал Эдуард Лаферрьер, один из наиболее авторитетных и известных французских административистов XIX века, - нужно отличать устройство, механизм, организацию установлений, взаимные отношения чиновников, наконец самую техническую сторону исполнения от тех отношений, в которые становится администрация к гражданам по поводу исполнения законов, от взаимных прав и обязанностей администрации и граждан. Эти последние и составляют собственно предмет административного права, от которой нужно отличать науку администрации; область последней гораздо шире и обнимает обе уже вышеупомянутые стороны администрации со включением общих ее принципов. А равно и посторонних сведений, необходимых настоящему администратору» [13, c. 293].

Среди французской  юридической литературы, посвященной  исследованию систем государственного  управления, особое место занимают «Административные очерки» Александра Франсуа Вивьена, впервые изданные в 1845 году. Прежде всего, структура этого сочинения значительно отличается от многочисленных курсов административного и публичного права. Точнее сказать, не административное право, а администрация, ее место в системе государственной власти, формы организации, методы и основные направления деятельности – составляет предмет исследования  «Административных очерков».

Рассматривая  администрацию в ее связи с другими формами проявления государственной власти – законодательной, судебной и политической, Вивьен, как и Макарель, обратил особое внимание на одну из наиболее дискуссионных проблем в юридической и политической науке XIX – начала XX вв.: проблему политико-административной дихотомии – соотношения политики и управления.

«Исполнительная власть разделяется на две сферы: политику … и администрацию». [8] «Политическая власть является наиболее активным инструментом прогресса цивилизации, просвещения и всеобщего блага». «Тесно связанная с администрацией, она все же не смешивается с ней. Ее функция – инициатива, оценка, руководство, совет; именно она дает администрации ее общий дух, ее мысль, и, если так можно выразиться, ее знамя; администрации же принадлежит действие, то есть исполнение законов, практическая и материальная реализация власти, доверенной правительству.

Политическая  власть  - голова, администрация –  руки» [6, c. 29-30].

Настаивая на различии политики и управления, Вивьен, тем  не менее, не соглашался с теми, кто утверждал, будто бы администрация должна подчиняться политической власти. «Эта теория, которая может быть оправданием наиболее крупным беспорядкам, основана на неверных идеях». Именно полицейские политические режимы, установившиеся после поражения революции 1848 года и провозглашения Второй  империи в 1852 году, являются яркими примерами подчинения системы управления субъективным политическим интересам.

Так и в отношениях с законодательной властью, по мнению Вивьена, администрации необходимо предоставить существенную автономию. Разумеется, администрация должна следовать букве и духу закона, но это не препятствует предоставлению ей права издавать административные распоряжения. «Законодатель должен открыть широкое поле действия для распоряжений публичной администрации» [7].

Обращаясь к  проблеме организации управления, Вивьен сформулировал основные принципы  построения организационной структуры администрации. На первом месте, по мнению Вивьена, стоит принцип единоначалия. Действие и принятие решений всегда должно быть поручено одному человеку. Организация такого типа больше всего соответствует трем основным условиям, которым должна отвечать система управления: она должна обеспечивать эффективность и ответственность администрации. Напротив, эффективность управленческого труда в коллегиальных организациях снижается за счет потери времени, «потраченного в дискуссиях», а «ответственность, не возложенная ни на кого конкретно, распыляется и исчезает» [3, c. 69]. Вместе с тем, - в этом заключается второй организационный принцип, - «чиновник, принимающий решения, должен иметь при себе консультативный совет».  Этот совет, обладающий исключительно консультативными полномочиями, призван препятствовать произвольности решений и противодействовать попыткам чиновника действовать только по своей воле. «Администрация должна быть контролируема», - вот третий, важнейший принцип административной организации. Контроль должен быть постоянным и всеобщим. Наконец, необходимо обеспечить гарантии законности действий администрации. Для этого следует наделить административные суды правом рассмотрения исков частных лиц против чиновников администрации, нарушающих их права.

«Единоличный  чиновник для исполнения. Совет при нем для того, чтобы его просвещать. Всеобщее и непрерывное наблюдение. Контроль административных судов, для того, чтобы обеспечить уважение закона и частных прав – таковы фундаментальные основы административной организации» [5, c. 28].

Несмотря на то, что во второй половине XIX века во Франции, по словам Ролана Драго, «административное право одержало победу над наукой управления» [3, c. 20], этот период не был отмечен застоем в развитии самой администрации. Наряду с важнейшими реформами, затронувшими правовые основы государственного управления, в конце XIX века были осуществлены существенные преобразования организации государственной администрации. Кроме того, утверждение Ролана Драго страдает некоторым преувеличением. Нельзя не отметить, что большой вклад в развитие административной науки внесли последователи регионализма – географы, экономисты, представители других областей социальных наук, выступавшие за создание условий для культурного и экономического развития упраздненных после революции 1789 года регионов. Эти ученые сделали очень много для исследования различных проблем организации территориального управления, принципов административно-территориального деления, правовых и политических проблем регионализации и децентрализации.

В России XIX века наука административного управления не получила существенного развития. Тем не менее, европейские идеи и концепции были весьма широко распространены и хорошо знакомы российским ученым. В частности, в 1843 году в Санкт-Петербургском университете на юридическом факультете был открыт «разряд» камеральных наук с целью «приготовления к хозяйственной и административной службе». Его слушателям преподавали российское и европейское право, политэкономию и статистику, агрономию и архитектуру. Подобные отделения существовали в Казанском и Харьковском университетах. Но по Университетскому Уставу 1863 года камеральные отделения распались. Естественные и хозяйственные науки отошли в ведение физико-математических факультетов, а государственные стали преподавать на административных отделениях юридических факультетов [18].

Немногочисленные  сочинения российских ученых, посвященные  науке «полиции» или «государственного  благоустройства» свидетельствуют  о сильном влиянии, оказываемом  немецкими теориями и концепциями. Так, книгу Н.Рождественского «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» в теоретической ее части можно рассматривать как компиляцию трактата Р.Моля. По структуре и концепции сочинение Н.Рождественского, как и многие другие, придерживается традиционной схемы. В нем описаны меры, предпринимаемые правительством для «попечения» «о благосостоянии физическом, умственном и нравственном» и «о народном имуществе» [14, c. 39].

Выше уже  было отмечено, что камерализм или  «наука полиции» являлись источником развития административного права, науки государственного управления, а также некоторых финансово-экономических дисциплин. В России именно первое и последнее направления стали приоритетными. Административное право, родившееся в России лишь 1870 - 1880-х годах, уже в начале XX столетия являлось одной из наиболее развитых отраслей юридической науки. Другое, экономическое направление «полицеистики» также имело своих представителей. Н.Х.Бунге – профессор, ректор Киевского университета и будущий министр финансов – в опубликованном впервые в 1873-77 г.г. курсе «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство» писал, что «…государственное благоустройство составляет лишь один из разделов экономической науки», «прикладную часть политической экономии». Поэтому и в учебник Н.Бунге вошли разделы, посвященные различным отраслям хозяйственной деятельности: добывающей, земледельческой и обрабатывающей промышленности [20].

Особое направление  в исследованиях технологических  и правовых аспектов государственного управления представлено трудами ученых, посвященными деятельности земств и городских муниципальных органов. В них рассмотрены общие и частные проблемы управления городским хозяйством, земскими финансами, правового статуса субъектов местного самоуправления и т.д. Число публикаций на эти и другие темы чрезвычайно велико. Оно заметно контрастирует с отсутствием исследований теоретических проблем организации систем управления, бюрократии и государственной службы. Одной из причин отсутствия исследовательского интереса является, возможно, весьма широкое распространение общественной теории самоуправления, имевшей особую популярность в период подготовки земской и городской реформ – в конце 1850-х – 1870-х гг.  Децентрализация государственного управления по образцу Англии рассматривались  большинством либеральных публицистов (М.Н.Катков, А.В.Лохвицкий,  Б.Утин  и  др.) как  единственный путь к политической свободе [10, c. 7]. Это идеализированное представление о природе и значении самоуправления породило особое отношение к  бюрократии, -  злу, с которым нужно бороться [4, c. 20].

Иной точки  зрения  на проблему бюрократии и  самоуправления придерживался Б.Н.Чичерин. Он не разделял распространенной идеализации  английского самоуправления и утверждал,  что институты административного управления играют главенствующую роль в развитии современного общества и государства.  Чичерин настаивал на усовершенствовании системы правительственной администрации: он призывал  расширить  ее самостоятельность и вместе с тем усилить контроль со стороны центральной и судебной властей. Однако в  1850-е г.г.  общество встретило с непониманием чичеринскую идею усовершенствования бюрократии [17, c. 137].

В 1880-х годах  теория общественного самоуправления потеряла большую часть своих сторонников. Государственная теория не проводила столь четкую грань между выборным самоуправлением и государственной администрацией, рассматривая их два механизма реализации единых целей и функций государственного управления. Статус и роль земских и городских выборных властей, действительно, несколько изменился. Однако особое политическое значение самоуправления, являвшегося до 1906 года единственно возможным путем представительства своих интересов в обществе, препятствовало его сближению с административной системой. Последняя же в течение второй половины XIX века пребывала в состоянии глубокого кризиса, поскольку в течение всего этого периода не последовало ни одной значительной реформы государственной администрации. В конце XIX – начале XX вв. российские ученые предпринимали попытки анализа специфики организации государственной бюрократии. «Однако, - пишет Г.В.Пушкарева, - в отличие от Запада процесс превращения научных предположений в теоретические конструкции в России застопорился на многие годы» [9, c. 79].

Американская  наука государственного управления возникла не ранее  конца XIX века. Ее основоположником по праву признан Вудро Вильсон (1856-1924), ставший в последствии президентом США. В 1883 году по инициативе В.Вильсона и созданной им Лиги реформы государственной службы был проведен закон, изменивший принципы взаимоотношений политической власти и государственной администрации. С принятием закона 1883 года (так называемого закона Пендлтона) должности государственной службы перестали быть своего рода «добычей» партии, одержавшей победу на президентских выборах. Эта реформа стала поводом для обращения к проблеме научного изучения организации системы государственного управления. В 1887 году в журнале политических наук (Political Science Quarterly) была опубликована статья В.Вильсона “Наука государственного управления” (The Study of Public Administration). В этой статье Вильсон впервые обратил внимание на необходимость научного изучения административного управления.

«Наука администрации  является позднейшим плодом политической науки, которая существует  уже двадцать два столетия. Это – творение нашего столетия, даже самого нашего поколения» [16]. По мнению Вильсона, все предшествующие и современные ему ученые и писатели заняты, прежде всего, изучением и обсуждением проблем конституционного устройства, распределения властных прерогатив, природы верховной власти и т.д. «Несмотря на наши большие достижения в сфере политической свободы, и более всего, в политическом мастерстве и проницательности, множество наций превзошло нас в управленческой организации и управленческом мастерстве», - вынужден был признать Вильсон. Поэтому и наука управления родилась не в Америке, а «по ту сторону океана» - в Европе, точнее – во Франции и Германии. Вильсон полагает, что она из причин этого явления заключается в том, что государствам континентальной Европы, в отличие от Англии и США, свойственны высокая степень вмешательства государства в жизнедеятельность общества, сохранение монополии правительственной администрации в некоторых областях управления  и централизация. Во-первых, ввиду того, что правительствам в этих государствах приходилось «больше управлять», во-вторых, потому, что государство-монополист было «заинтересовано в изобретении наименее раздражающих способов управления», во Франции и Германии системы административного управления строились на основе научной теории.

Вильсон призвал  американских ученых, занимающихся исследованиями в области политических наук, отложить на время бесконечные дебаты о  вопросах конституционного устройства и обратиться к изучению более неотложной c практической точки зрения  проблемы административного управления [12, c. 200].  Усложнение, увеличение многообразия функций государственного управления делают необходимым существование особой административной науки, которая призвана «усилить и очистить организацию системы управления», сделать ее деятельность  более эффективной (to make its business less unbusinesslike) [12, c. 201]. Вильсон особенно подчеркнул, что государственная администрация как предмет исследования  принадлежит к “области делового управления” (field of business) и не входит в сферу политики. «Она является частью политической жизни настолько, насколько метод бухгалтерского учета есть часть жизни общества, а машинное оборудование – часть произведенного продукта» [12, c. 210]. Следовательно, административная наука имеет самостоятельные цели, объект и предмет исследования.

2.3. Наука государственного  управления в первой половине XX века

Концепция отделения  управления от политики, сформулированная В.Вильсоном, в конце XIX - начале XX века приобрела много сторонников, что сыграло очень важную роль в “пробуждении исследовательского интереса к бюрократии” и развитии новых направлений в административной науке. В 1906 году в Нью-Йорке было организовано Бюро муниципальных исследований (New York Bureau of Municipal Research). В его работе принимали участие Франк Гудноу, Генри Бруэр, Вильям Аллен, Фредерик Кливленд, Чарльз Бэд, Вильям Мошер и Лютер Гьюлик. Создание нью-йоркского бюро «символизировало начало научного исследования административного управления в трех основных направлениях: накапливание материалов, описывающих цели, власти, структуры и функционирование правительственных органов, использование аналитических методов и технических стандартов, формирование постоянного штата экспертов, ответственных за разработку специальных рекомендаций по усовершенствованию административной организации и менеджмента. В течение более чем десяти лет нью-йоркское бюро провело исследования и подготовило доклады, касающиеся почти всех видов деятельности муниципальных органов управления. Его методы установления деловых контактов с городскими властями,  создания  условий для проведения результативных исследований и обеспечения принятия его рекомендаций не только представляли собой один из первых в Америке опытов осуществления административных исследований, но, кроме того, использовались в качестве образца во всей стране» [2, c. 15]. С 1906 по 1915 гг. аналогичные бюро были организованы в 12 крупнейших городах США. Существенную роль в развитии исследований административного управления сыграло создание системы обмена информацией между муниципалитетами городов посредством основанной в 1894 году Национальной Муниципальной Лиги. Именно эта организация занималась в частности, разработкой «моделей» законодательства для организации управления городов и штатов.