Реформирование системы муниципального управления: проблемы и перспективы

6 октября 2003 года Президент Российской Федерации подписал новую редакцию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Анализ ее положений позволяет выделить следующие положения Федерального закона в качестве новаций в организации местной власти: устанавливается ряд федеральных гарантий участия граждан в деятельности  местного самоуправления,  вводятся  нормы прямого действия, обеспечивающие гарантии реализации  прав  граждан  России на осуществление местного   самоуправления; предпринята попытка уточнения  полномочий местного самоуправления и введения более "жестких"  норм по сравнению с действовавшей ранее редакцией Закона, что обеспечивает финансовые и ресурсные гарантии местных бюджетов при наделении  органов  местного  самоуправления  отдельными государственными  полномочиями; вводятся правовые гарантии, обеспечивающие самостоятельность местных бюджетов и др.

при практической реализации положений Федерального закона органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действующие органы местного самоуправления сталкивались с рядом существенных проблем, обусловленных, прежде всего, внутренними противоречиями Федерального закона и рядом его существенных недостатков, связанных с неточностью и многозначностью формулировок. Более того, можно констатировать, что Федеральный закон в редакции 2003 года существенно перераспределяет полномочия по нормативному регулированию указанной сферы правоотношений и ресурсные полномочия между органами публичной власти трех уровней по сравнению с положениями, декларируемыми Конституцией РФ и Европейской хартией местного самоуправления в сторону централизации полномочий.

Необходимо выделить основные принципы муниципального управления, выработанные на данном этапе: ²

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.
2. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.
3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, предприятиями, организациями и учреждениями.
4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
5. Участие граждан в управлении муниципальным образованием.
6. Социальное партнерство.
7. Удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.

Именно эти принципы и легли в основу муниципального управления на современном этапе.

1.2.Современное состояние  муниципального управления в Российской Федерации.

Местное самоуправление в современной России переживает реформу своего устройства и механизмов функционирования. На смену Федеральному закону «Об общих принципах организации  местного самоуправления» 1995 г. в силу вступил новый закон. Он призван привести систему местного самоуправления в соответствие с реальным положением вещей, устранить диспропорции в ее развитии, унифицировать организационную и правовую структуру муниципальных образований России. Со дня принятия федерального закона в субъектах Российской Федерации был проделан огромный объем работы по подготовке к организации местного самоуправления в соответствии с новыми требованиями. Вместе с тем для некоторых регионов реализация закона с 1 января 2006 года могла вызвать трудности. Для того чтобы учесть реальные возможности субъектов Российской Федерации, было принято решение о продлении переходного периода до 1 января 2009 г. В этот период часть вопросов местного значения вновь образованных поселений может передаваться органам местного самоуправления муниципальных районов. Все иные положения федерального закона применяются с 1 января 2006 г.

В полном объеме к реализации закона приступили сорок шесть регионов. Из тех субъектов Российской Федерации, которые для вновь образованных поселений установили переходный период, только пять передали на уровень муниципального района весь перечень вопросов местного значения. При этом два региона - Ставропольский край и Новосибирская область - в порядке эксперимента уже работают в новых условиях с 1 января 2005 г.³

С 1 января 2006 г. к осуществлению  полномочий, предусмотренных Федеральным  законом, приступили органы местного самоуправления муниципальных образований, созданных до принятия закона.

Таким образом, более чем в восемнадцати тысячах муниципальных образований деятельность местных органов власти уже строится на основе требований федерального закона.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ 6 октября 2003 года прошло уже более трех лет. И хотя Федеральный закон № 131-ФЗ полностью не вступил в силу уже сейчас можно оценить те результаты, которые были достигнуты федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления по реализации тех задач, которые законодатель прописал в статье 85 указанного закона.

Законодательство РФ в основном приведено в соответствие с Федеральным законом № 131. Внесены, изменения в более чем 150 законов, включая Бюджетный и Налоговый кодексы. Внесены изменения в Федеральный закон № 131, которые устраняют некоторые обнаруженные в процессе реализации закона недостатки.

На региональном уровне также шла  активная законотворческая деятельность. В целом по России в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ приведено около 37 % Конституций (Уставов) субъектов РФ, 15 % законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, 19 % законов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.

По всем федеральным округам работа по приведению уставов муниципальных образований, других нормативных правовых актов органов местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ фактически только началась. Внесенные изменения, как правило, касались только исполнения требований указанного закона по установлению численности депутатов представительного органа местного самоуправления.

В подавляющем большинстве субъектов  Российской Федерации осуществляется работа по организации реализации Федерального закона № 131-ФЗ. Тем не менее, в некоторых субъектах РФ (Республика Татарстан, Волгоградская, Кемеровская, Самарская, Тверская области) отсутствует даже подразделение, ответственное за реализацию ФЗ-131.

По данным министерства регионального развития РФ, всего в стране образованно 23118 муниципальных образований. Ранее количество муниципальных образований в России составляло около 11,5 тыс. В настоящее время в создаваемой системе местного самоуправления России: 1821 муниципальных районов; 517 городских округа, 1711 городских поселений, 18833 сельских поселений и 236 внутригородских территорий городов федерального значения. Самое большое количество муниципальных образований создано в республике Башкортостан - 1020. На втором месте Красноярский край - 559. На третьем - Курская область - 540. На территории Москвы образовано 125 муниципальных образований. На территории Санкт-Петербурга - 111. По количеству городских округов лидирует Свердловская область (67). За ней Московская (36) и Сахалинская область (19). Калининградская область и Красноярский край занимают 4-е место, в обоих регионах образовано по 18 городских округов.⁴

Наибольший интерес представляет для нас представляет ход реформирования местного самоуправления в Южном федеральном округе.

Совместными усилиями в регионах была, в основном, решена главная задача, определенная данным Федеральным законом на 2004 г. - установлены и законодательно закреплены границы и статус муниципальных образований. В округе создано 3440 (1810 - на октябрь 2003 г.) муниципальных образований: в том числе 65 городских округов, 137 городских поселений, 257 муниципальных районов и 3001 сельское поселение.

Так, субъекты Российской Федерации  южного федерального округа по степени готовности к осуществлению на своей территории местного самоуправления в соответствии с требованиями Федерального закона № ФЗ-131 можно разделить на 4 группы⁵.

К первой группе относится Ставропольский край, работавший в рамках пилотного проекта и практически в полном объеме выполнивший весь комплекс подготовительных мероприятий и выразивший готовность работать в новых условиях уже с 1 января 2005 г.

Задача заключалась в том, чтобы  органам государственной власти и местного самоуправления Ставропольского края оказать помощь по успешной реализации данной инициативы и сделать опыт их работы достоянием всех органов государственной власти и местного самоуправления округа.

Ко второй группе относятся Ростовская область, Краснодарский край, Астраханская область, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Калмыкия и Республика Северная Осетия-Алания (субъекты Федерации расположены по степени возрастания проблемности), в которых имеются реальные планы действий по проведению реформы местного самоуправления. Созданы все административно-правовые и социально-экономические предпосылки для их своевременной реализации. Однако отличительной особенностью этой группы является наличие «спорных» территорий и в частности, разногласия между республиками Северная Осетия-Алания и Ингушетия по поводу принадлежности Пригородного района. В результате этих разногласий  Ингушетия не выполнила данный этап реформы. По вопросу о спорных территориях между Ингушетией и Северной Осетией ведутся интенсивные консультации на региональном и федеральном уровне, с участием руководителей субъектов Федерации и сотрудников Администрации Президента России, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.

К третьей группе относятся Волгоградская  область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Адыгея и Республика Дагестан, в которых разработаны планы действий по проведению реформы местного самоуправления, но в которых сроки и темпы осуществления плановых мероприятий, несогласованность, а зачастую и ошибочность действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также непонимание глубины, масштабности и кропотливости предстоящей работы, формальность и декларативность проводимых мероприятий, ставят под угрозу срыва установленные Федеральным законом сроки. Потребовалось более детально изучить сложившуюся ситуацию, оказать Реальную помощь в решении возникших проблем.

Наиболее проблемными с точки  зрения реализации законодательства о местном самоуправлении являются субъекты Федерации четвертой группы - Республика Ингушетия и Чеченская Республика. И дело не только в необходимости создавать институт местного самоуправления заново, на чистом листе. Немаловажную роль играют и такие факторы, как нестабильная ситуация в Чеченской Республике и у ее ближайших соседей, позиция некоторых региональных групп, боящихся утраты властных полномочий и эксклюзивно-кланового доступа к финансовым ресурсам бюджетных источников.

В регионах, в основном, сформирована необходимая нормативная правовая основа деятельности муниципальные образований.

В большинстве субъектов Федерации Южного федерального округа приняты:

• законы, закрепляющие границы и статус муниципальных образований;
• нормативные правовые акты, устанавливающие численность, сроки полномочий, порядок формирования и дату выборов в представительные органы вновь образованных Муниципальных образований;
• акты, устанавливающие сроки полномочий и определяющие дату выборов глав муниципальных образований;
• акты, определяющие дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований.

Координации работы по осуществлению  реформы на федеральном, региональном и местном уровнях, обобщению и распространению передового опыта, оперативному решению возникающих проблем способствует Совет по вопросам местного самоуправления, созданный в начале 2004 г. при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе.

Данная реформа направлена в  сторону усиления практики "прямой" демократии на местах, т. е. широкого и  непосредственного участия граждан  в решении вопросов социально-экономического развития территории. Безусловно, она содержит существенное потенциальное продвижение в сторону укрепления начал гражданского общества и дальнейшего развития России как демократического федеративного государства, приближения институтов местного самоуправления к населению страны. Принятые законы в целом обеспечивают конкретизацию места и роли институтов местного самоуправления в единой системе управления социально-экономическим развитием территорий, обеспечивают концентрацию функций институтов местного самоуправления на обеспечении важнейших потребностей населения, прежде всего в области социальных (бюджетных) услуг. Круг полномочий и расходных обязательств муниципалитетов несколько сужается, но ответственность за их полное и качественное исполнение повышается. Расширяются возможности прямого участия граждан в решении ключевых вопросов развития "своих" территорий. Повышается и существенно конкретизируется в процедурном смысле мера контроля населения за действиями избранных им органов управления и глав муниципальных образований.

Таким образом, все регионы России вступили в период реформирования. Но у всех субъектов РФ были разные условия – как экономические, так и политические. Этим и объясняется  то, что некоторые регионы уже  успешно прошли первый этап реформирования, а кто-то только определился с основными направлениями.