Реформирование системы муниципального управления: проблемы и перспективы

Затрагивая современное состояние  муниципального     управления в Российской Федерации нельзя не упомянуть слова В.В.Путина на расширенном  заседании Госсовета: «Было проведено четкое разграничение полномочий Федерации, регионов и местного самоуправления. С одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, с определением их финансовой и материальной базы. По сути, произошла серьезная децентрализация властных полномочий...»⁶.

Тем не менее, переход на новую систему  местного самоуправления сталкивается  с серьезными проблемами, требующими  скорейшего их решения.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Актуальные проблемы реформирования муниципального управления на современном этапе и перспективы их решения.

 

2.1. Проблемы реформирования муниципального  управления и перспективы их  решения.

 

7 февраля 2007 г. Государственная  Дума приняла Федеральный закон  «О муниципальной службе в Российской Федерации». 2 марта 2007 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Предметом регулирования в законе являются отношения, связанные с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Федеральный закон предусматривает обеспечение единства основных принципов организации муниципальной службы в РФ и направлен на обеспечение единого статуса муниципальных служащих.

Концепция Федерального закона предусматривает  обеспечение единого статуса  муниципальных служащих с точки  зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В этой части основные положения отражают взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Государственная гражданская  и муниципальная службы тесно  взаимосвязаны. Как отмечает В.А. Кобзаненко, «оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и  управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного»1.

В соответствии со ст. 7 ФЗ №79 «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» и ст. 5 ФЗ №25 «О муниципальной службе в  Российской Федерации», законодатель устанавливает взаимосвязь между государственной гражданской и муниципальной службой. Рассмотрим наиболее существенные из этих взаимосвязей.

1. Единство основных  квалификационных требований к  должностям гражданской службы  и муниципальной службы.

Квалификационные требования включают в себя: 1) требования к образованию, 2) требования к стажу и 3) требования к знаниям и навыкам работы.

Требования к образованию  устанавливаются в соответствии с статьей 12 ФЗ №79, в частности  в число квалификационных требований категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования. В соответствии со ст. 6 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании в РФ», профессиональным образованием считается полученное в государственном или негосударственном образовательном учреждении, имеющем лицензию и аккредитацию, с присуждением степени – бакалавр, дипломированный специалист или магистр.

Какое профессиональное образование должен иметь, к примеру, руководитель юридического отдела? Исходя из текста закона – любое профессиональное. И только лишь для «обеспечивающих  специалистов» старшей и младшей  групп устанавливается требование к среднему специальному образованию, соответствующему направлению деятельности. Юрист в отделе должен иметь юридическое образование, руководитель – нет. Ведет ли это к профессионализму государственной и муниципальной служб? Пожалуй, нет. Более того, это требование необходимо для профессионализма государственной гражданской службы, но может ли быть исполнено на территории муниципального образования – поселения, где в лучшем случае высшее образование имеют в среднем двое служащих из десяти?

Требование к стажу для федеральных государственных гражданских служащих устанавливается в соответствии с Указом Президента РФ, а для государственных гражданских служащих субъекта РФ и муниципальных служащих – законодательством субъекта РФ. Зачастую на уровне субъекта РФ требования к стажу государственной гражданской и муниципальной служб несоразмерны, что также является нарушением законодательства.

Требование к навыкам  работы и знаниям устанавливается  через систему конкурса на замещение  должности, аттестации и экзамена на классный чин. Если же мы рассматриваем соотношение, то для замещения должности государственной гражданской службы проведение конкурса обязательно, а для муниципальных служащих, согласно ФЗ №25, в частности указано: «для замещения должности муниципальной службы может проводиться конкурс» – это означает, что конкурс может и не проводиться. Экзамен на классный чин для муниципальных служащих вообще не предусмотрен, так же как и его присвоение.

2. Единство ограничений  и обязательств при прохождении  гражданской службы и муниципальной службы.

Если рассматривать  ограничения, предусмотренные ст. 16 ФЗ №79 «О государственной гражданской службе РФ» и ст. 13 ФЗ №25 «О муниципальной службе в РФ», – то они не едины и не однозначны. В том числе, речь и об ограничении по судимости: если для государственных гражданских служащих наличие не снятой или не погашенной судимости является ограничением, то для муниципальных служащих – нет. Это означает, что если наказание для муниципального служащего не связано с реальным лишением свободы или запретом занимать должность (то есть положение, исключающее возможность исполнения должностных обязанностей), – он вполне может продолжать свою служебную деятельность, и никто его в этом не ограничит.

Также для муниципальных  служащих иначе звучит ограничение по утрате гражданства РФ: «6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства-участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе». Это связано с тем, что государственным гражданским служащим может быть только гражданин Российской Федерации, а муниципальным – и иностранный гражданин, допущенный к муниципальной службе РФ в соответствии с международным договором. Таких договоров РФ с иностранными государствами еще не заключено.

То, что касается единства обязательств, – полагаем, это ошибка законодателя, так как законодатель устанавливает обязанности для государственных и муниципальных служащих, но не обязательства. В этом случае происходит подмена понятий. И обязанности государственных и муниципальных служащих не равнозначны.

Например, для гражданских  служащих установлена обязанность  исполнять поручения соответствующих  руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством  Российской Федерации.

Во-первых, не все полномочия руководителей устанавливаются  законодательством, это скорее исключение, чем правило.

Во-вторых, теории административного  права, а именно институту административных актов, не известна такая правовая форма, как поручение (руководители, в пределах их полномочий, издают приказы и распоряжения, в соответствии с положениями о государственных органах, органах местного самоуправления).

В-третьих, федеральный  законодатель не закрепил тождественной  обязанности для муниципальных  служащих, но закрепил правовые последствия её неисполнения!

 «Муниципальный служащий  не вправе исполнять данное  ему неправомерное поручение.  При получении от соответствующего  руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов (муниципальный служащий даже не юрист – прим. авт.), которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения». Тогда зачем вообще писать обоснования, подтверждать исполнение поручений – если правовые последствия уже известны?⁷

3. Единство требований  к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.

О каком единстве требований можно говорить, если муниципальным  служащим гарантируется, в соответствии с ФЗ №25, только повышение квалификации, и мы не встречаем в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» требований ни к подготовке муниципальных служащих, ни к их переподготовке?

4. Соотносительность  основных условий оплаты труда  и социальных гарантий гражданских  служащих и муниципальных служащих.

Оплата труда гражданских  служащих регулируется в соответствии с статьей 50 ФЗ №79 и состоит из денежного содержания и иных выплат и надбавок. Более того, п. 14 ст. 50 устанавливает, что в зависимости  от показателей эффективности и  результативности для гражданских служащих может быть установлен иной порядок оплаты труда. Для муниципальных же служащих понятие «оплаты труда» вообще не вводится и заменено понятием денежного содержания. То есть законодателем не установлен даже единый понятийный аппарат, но установлено единство соотносительности основных условий.

Также в связи с  принятием новой редакции Бюджетного кодекса, а именно, согласно ст. 136, ч. 2, необходимо будет вносить изменения  в Федеральный закон «О муниципальной  службе в Российской Федерации». Если, в соответствии со ст. 22 ФЗ №25, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, то, в соответствии со ст. 136, ч. 2: «Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 №63-ФЗ)».

5. Учет стажа муниципальной  службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской при исчислении муниципальной.

Данное требование, как  и государственного пенсионного  обеспечения граждан, проходивших  гражданскую службу, и граждан, проходивших  муниципальную службу, и их семей  в случае потери кормильца – соотносятся для гражданской и муниципальной служб.

Таким образом, рассмотрев ряд вопросов законодательного требования о взаимосвязи гражданской и  муниципальной служб, мы приходим к  неутешительному выводу: самим законодателем  эти требования нарушены.

 

2.2. Проблема профессионализма  муниципальных служащих как одна  из важнейших проблем на современном  этапе реформирования муниципального  управления.

 

В условиях реформирования местного самоуправления исключительную актуальность приобретает проблема профессионализма муниципальных служащих. Обусловлено это как довольно низким уровнем профессиональной подготовки кадров действующих органов местного самоуправления, так и будущим массовым пополнением муниципальной службы за счет людей, не имеющих опыта работы во властных структурах.

Естественно, что кадровое обеспечение  сферы управления начинает играть определяющую роль в решении широкого спектра проблем социально-экономического развития регионов и муниципальных образований. Масштабность задач, радикальный характер преобразований в экономической и политической сферах общества обусловливают новые черты современной кадровой политики, в которой на смену принципу подбора кадров по политическим качествам, характерному для административно-командной системы управления, приходит принцип профессионализма.

Роль кадрового обеспечения  в процессе становления и развития местного самоуправления первостепенна, однако до настоящего времени проблемы профессионализации муниципальной службы фактически еще не решены: формирование системы профессиональной подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих с ориентацией на формирование специалиста нового типа находится в начальной стадии⁸.

Практика последних лет показывает, что низкий профессиональный уровень муниципальных служащих, отсутствие у многих из них необходимых знаний и профессиональных навыков и, соответственно, низкая эффективность принимаемых ими управленческих решений приводят к потере авторитета органов местного самоуправления в глазах населения. Еще в Послании Федеральному Собранию 2002 г. Президент В.В. Путин отметил, что «…знание чиновниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость».