Основы государственного и муниципального управления

Население административно-территориальной единицы может управляться только назначенными сверху представителями государства. Например, округ в Москве — это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального образования является определенная социально-территориальная общность людей — территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа районы в Москве — это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления.

В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, во Франции) часто бывает также сочетание назначенного сверху чиновника общей компетенции, который осуществляет государственные полномочия, и выборных органов местного самоуправления, которые решают задачи местного значения. При таком сочетании административно-территориальные единицы рассматриваются тоже как территориальные коллективы. Наконец, и на местах (в крупных городах, единицах регионального (районного и выше) звена) есть отделения, отделы министерств, которые выполняют задачи отраслевого государственного управления.

Существование таких отделов не изменяет статуса территориального коллектива, где существует местное самоуправление. Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства, государственная власть субъекта РФ — на его территорию.

Местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть. Она осуществляется гражданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии и через избираемые органы (советы, мэры и др.).

Муниципальное образование.

Территориальный коллектив существует и действует в рамках муниципального образования. В России муниципальное образование (и соответственно местное самоуправление) создается, как правило, в рамках административно-территориальных единиц (такая единица получает статус муниципального образования).

Муниципальными образованиями в России могут быть:

1) отдельные поселения (города, станицы, поселки и др.);

2) территории, в границах  которых может находиться несколько  небольших городов или других  населенных пунктов (районы или  уезды, объединяющие деревни, хутора  и т. д.), сельские округа (сельсоветы) и др.;

3) части отдельного поселения (например, городской район в крупном  городе, имеющем внутригородское  районное деление).

Все эти единицы являются муниципальными образованиями, если в них имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В состав муниципальных образований могут входить мелкие поселения, не являющиеся муниципальными образованиями. В них не создаются коллегиальные выборные органы, но может быть избран староста, или обязанности старосты поручаются депутату муниципального совета, избранному от данного поселения.

Местное самоуправление и местное управление.

Местное самоуправление — это один из видов управления определенными общественными делами локального сообщества людей. Оно представляет собой самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление организуется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно автономно: его органы не входят в систему органов государственной власти и не подчинены иерархически друг другу. Вместе с тем автономия местного самоуправления имеет относительный характер.

Во-первых, местное самоуправление существует и действует в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства. Как часть целого, оно в соответствии с принципами теории систем не может не подчиняться общесистемным качествам.

Во-вторых, юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государственной властью, принятыми ее органами законами.

В-третьих, материальные основы местного самоуправления во многом зависят от государства. Основную часть необходимых органам местного самоуправления финансовых средств они получают от государства.

В-четвертых, избранные главы местного самоуправления (мэры, бургомистры и др.) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах. В этом качестве они выполняют некоторые общегосударственные функции и несут ответственность за это перед органами государства. В России этот вопрос решен иначе: местным органам могут быть переданы с их согласия некоторые функции государственных органов, и за их выполнение они тоже несут ответственность перед государством.

Местное самоуправление — власть не только территориально ограниченная, но ограниченная и по кругу полномочий. Ее органы вправе решать вопросы местного значения в соответствии с законом. В унитарном государстве это закон, принятый его парламентом. В федеративных государствах (включая Россию) такие законы принимаются субъектами федерации, но сами принципы устанавливаются федерацией.

В более узком смысле местное самоуправление, можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, то есть администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица.

Органы муниципального управления (администрирования) — это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие — управленцы).

Существует несколько различных взглядов на суть местного, управления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий — общественной и государственной.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилья чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно-территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих. Что же касается вопросов государственного значения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете — часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления определяются законом. Поэтому сторонники этой, теории считают, что местное самоуправление — продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государственной власти на местах.

Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаивает демократические начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства, контроль над деятельностью местного самоуправления со стороны назначенных на места государственных чиновников. Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах).

Юридически управленческие органы местного самоуправления, должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана и др.). Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы, последние имеются и в местном самоуправлении.

Принципы местного самоуправления

Принципы представляют собой основополагающие подходы, задающие общие параметры местного самоуправления. Они обеспечивают необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах РФ.

Принципы местного самоуправления:

1) местное самоуправление  признается и гарантируется Конституцией  РФ. Истоки этого принципа коренятся  в весьма распространенной в  теории конституционного и муниципального  права точке зрения, согласно  которой государство не учреждает  местное самоуправление, а лишь  признает его существование. Признавая  местное самоуправление, государство  считается с его традициями, демонстрирует  ему свое расположение, ведь местные  институты власти исторически  много старше государственных. Местное  самоуправление снабжено важнейшей  характеристикой формы отправления  народом своей власти. Оно поддерживается  развернутой системой гарантий: правовых, организационных, финансово-экономических. Некоторые из гарантий получили  конституционное закрепление: право  на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти, запрет на ограничение прав  местного самоуправления (ст. 133 Конституции  РФ);

2) принцип самостоятельности  местного самоуправления реализуется  посредством широкого набора  специальных юридических средств, в совокупности дающих представление  об этом качестве муниципальной  власти. Местное самоуправление  наделено собственной компетенцией, состоящей из предметов ведения  и полномочий по их решению. Самостоятельность муниципальных  органов небезгранична, она имеет  рамки, обусловленные ст. 12 Конституции  РФ: самостоятельность допустима  лишь в пределах полномочий  местного самоуправления. Принцип  самостоятельности опирается на  права муниципальных образований  по владению, пользованию и распоряжению  муниципальной собственностью, формированию  и исполнению местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь  при этом с потребностями и  ресурсами территории. Муниципальным  органам как властным учреждениям  присуще издание правовых актов, обязательных в границах муниципальных  образований. Российское законодательство  учитывает данное обстоятельство  и обязывает физических и юридических  лиц подчиняться решениям местных  органов, решениям, появившимся путем  прямого волеизъявления, при условии  их принятия в пределах полномочий  местного самоуправления;

3) принцип независимости  органов местного самоуправления — самый спорный из всех. Тем не менее он остается неуязвимым в силу своей конституционности: в ст. 12 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

4) ответственность местного  самоуправления как принцип его  деятельности реализуется в различных  предусмотренных законодательством  формах: перед населением конкретного  муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Ответственность перед населением  наступает в результате утраты  его доверия. Основания и порядок  решения этого вопроса определяются  уставами муниципальных образований;

5) недопустимость образования  органов местного самоуправления  и назначения должностных лиц  местного самоуправления органами  и должностными лицами государственной  власти — принцип, отражающий сущность местного самоуправления. Государственные органы в лице избирательных комиссий субъектов Федерации оказывают существенное влияние на порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований. Это тоже канал проникновения государства в сферу организационного становления местного самоуправления. Таким образом, указанный принцип подвергся хотя и ограниченной, но существенной корректировке, что лишает возможности признать его;

6) принцип судебной защиты  местного самоуправления служит  одновременно гарантией от необоснованного  воздействия государственной власти. Субъективное мнение, например, губернатора  о нецелесообразности муниципального  правового акта не может служить  основанием для его отмены. Доказывать  его ненужность или тем более  незаконность придется в судебном  порядке. Граждане, проживающие в  муниципальном образовании, органы  и должностные лица местного  самоуправления вправе предъявлять  в суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права местного самоуправления. Вместе с тем органы муниципальной власти не наделены правом обращения в Конституционный Суд РФ ни с жалобой, ни с запросом либо ходатайством.

Правовые основы местного самоуправления

Будучи властью особого рода, местное самоуправление опирается на определенные основы: правовую, территориальную и финансово-экономическую.

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. «и» ст. 7 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления и делает это детально. Местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образовании.