Основы государственного и муниципального управления

Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов, разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ

Рассмотрим основные особенности Российской Федерации с точки зрения организации государственного управления. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что федерация является территориально-национальной, то есть относится к смешанному типу: в ее основу положены и территориальный, и национальный принципы формирования субъектов федерации. В составе РФ 86 субъектов Федерации, в том числе 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь), одна автономная область и 4 автономных округа.

Конституцией признается (ст. 65), что субъекты РФ равноправны. В ведении Федерации (ст. 71 Конституции РФ) находятся:

1) принятие и изменение  Конституции РФ и федеральных  законов, контроль за их соблюдением;

2) федеративное устройство  и территория РФ, регулирование  и защита прав и свобод человека  и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав  национальных меньшинств;

3) установление системы  федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов  государства;

4) федеральная государственная  собственность и управление ею;

5) установление основ федеральной  политики и федеральные программы  в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного  и национального развития РФ;

6) установление правовых  основ единого рынка;

7) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная  эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

8) федеральный бюджет, федеральные  налоги и сборы, федеральные фонды  регионального развития;

9) федеральные энергетические  системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся  материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и  связь, деятельность в космосе;

10) внешняя политика и  международные отношения РФ, международные  договоры РФ, вопросы войны и  мира;

11) внешнеэкономические отношения  РФ;

12) оборона и безопасность, оборонное производство, определение  порядка продажи и покупки  оружия, боеприпасов, военной техники  и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок  их использования;

13) определение статуса  и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного  пространства, исключительной экономической  зоны и континентального шельфа  РФ;

14) судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное  и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское  и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной  собственности;

15) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система  и исчисление времени, геодезия  и картография, наименования географических  объектов, официальный статистический  и бухгалтерский учет;

16) государственные награды  и почетные звания РФ;

17) федеральная государственная  служба.

К совместному ведению РФ и субъектов РФ относятся:

1) обеспечение соответствия  конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных  правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных  округов Конституции РФ и федеральным  законам;

2) защита прав и свобод  человека и гражданина, защита  прав национальных меньшинств, обеспечение  законности, правопорядка, общественной  безопасности, режим пограничных  зон;

3) вопросы владения, пользования  и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными  ресурсами;

4) разграничения государственной  собственности;

5) природопользование, охрана  окружающей среды и обеспечение  экологической безопасности, особо  охраняемые природные территории, охрана памятников истории и  культуры;

6) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической  культуры и спорта;

7) координация вопросов  здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная  защита, включая социальное обеспечение;

8) осуществление мер по  борьбе с катастрофами, стихийными  бедствиями, эпидемиями, ликвидация  их последствий;

9) установление общих принципов  налогообложения и сборов в  РФ;

10) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство  о недрах, об охране окружающей  среды;

11) кадры судебных и  правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

12) защита исконной среды  обитания и традиционного образа  жизни малочисленных этнических  общностей;

13) установление общих  принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

14) координация международных  и внешнеэкономических связей  субъектов РФ, выполнение международных  договоров РФ.

Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, в современной Конституции РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции РФ те и другие органы власти по согласованию между собой могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Органы исполнительной власти субъектов РФ

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем федеральная исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, федеральным законом, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе. В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Конституционный статус главы государства (Президента, Главы Республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства подобно Президенту РФ как бы выводится за пределы трех ветвей власти или рассматривается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом конституции республики, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с РФ и др. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а также законодательной инициативы. В решении вопроса об отношениях с правительством существуют большие различия. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным Президенту Республики (Главе Республики), хотя ответственно и перед парламентом.

Края, области и другие субъекты РФ, как и республики, самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций. В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппарата исполнительной власти. Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.

Систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов:

1) органы, составляющие аппарат  главы администрации;

2) управления, комитеты, отделы  и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении  с преобладанием подчинения главе  администрации;

3) территориальные органы  федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов  исполнительной власти субъекта  РФ, но имеющие ярко выраженную  вертикальную подчиненность.

Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов и подведомственные администрации, а также различные общественные советы при соответствующих администрациях и их главах.

Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого губернатором, а в Москве — мэром, и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур. Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградской, Курганской), в краях (Ставропольском), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правительство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими.

Органы законодательной власти субъектов РФ

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные органы различных субъектов РФ неодинаковы.

Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов. В некоторых регионах периодически возникают конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Число депутатов законодательного органа также устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Федеральным законом установлено, что не менее 50 % депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать 5 лет.

Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа), представительным органам местного самоуправления.

Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона, указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.