Эволюция правового регулирования экономической основы местного самоуправления в 2000-х годах

Согласно принципу самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:

1. Установление  порядка составления и рассмотрения  проектов местных бюджетов, утверждения  и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

2. Составление  и рассмотрение проектов местных  бюджетов, утверждение и исполнение  местных бюджетов, осуществление  контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

3. Определение  порядка направления в местные  бюджеты доходов от использования  муниципальной собственности, местных  налогов и сборов, иных доходов  местных бюджетов;

4. Определение  порядка и условий предоставления  финансовой помощи и бюджетных  ссуд из местных бюджетов;

5. Предоставление  финансовой помощи и бюджетных  ссуд из местных бюджетов;

6. Определение  порядка осуществления муниципальных  заимствований;

7. Осуществление  муниципальных заимствований и  управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

1. Право представительных  органов местного самоуправления  самостоятельно определять направления  использования средств местных  бюджетов;

2. Право представительных  органов местного самоуправления  самостоятельно распоряжаться свободными  остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового  года в результате увеличения  поступления доходов или уменьшения  расходов;

3. Компенсацию  увеличения расходов или уменьшения  доходов местных бюджетов, возникших  вследствие принятия федеральных  законов и законов субъектов  Российской, Федерации, а также иных  решений органов государственной  власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности,

устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации. Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение. В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен. Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации. Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного

полномочия в месяц. Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования. Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов. После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования. Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию. [18, с. 126]

2.1 Доходная  часть бюджета

Доходом местного бюджета признаются денежные средства, поступающие на безвозмездной и безвозвратной основе в распоряжение органов местного самоуправления. [2] Бюджетный кодекс Российской Федерации все допустимые действующим законодательством доходы бюджетов подразделяет на три вида, характерных и для местных бюджетов:

1. Налоговые;

2. Неналоговые;

3. Безвозмездные  перечисления.

Налоговые доходы местных бюджетов различаются в зависимости от формы муниципальных образований. Так, в бюджеты поселений в полном объеме зачисляются доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также часть налогов на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога. В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемых на межселенных территориях, доходы от государственной пошлины, а также часть налогов на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога и других федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в соответствии с установленными нормативами. В бюджеты городских округов полностью зачисляются налоговые доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также часть налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами в соответствии с установленными нормативами: налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины. [15]

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

1. Доходы  от использования имущества, находящегося  в государственной или муниципальной  собственности, после уплаты налогов  и сборов, предусмотренных законодательством  о налогах и сборах, за исключением  имущества автономных учреждений, а также имущества государственных  и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

2. Доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогв и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

3. Доходы  от платных услуг, оказываемых  бюджетными учреждениями, после  уплаты налогов и сборов, предусмотренных  законодательством о налогах  и сборах;

4. Средства, полученные в результате применения  мер гражданско-правовой, административной  и уголовной ответственности, в  том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные  в возмещение вреда, причиненного  РФ, субъектам РФ, муниципальным  образованиям, и иные суммы принудительного  изъятия;

5. Средства  самообложения граждан;

6. Иные неналоговые  доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

1. Дотации  из других бюджетов бюджетной  системы РФ;

2. Субсидии  из других бюджетов бюджетной  системы РФ (межбюджетные субсидии);

3. Субвенции  из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

4. Иные межбюджетные  трансферты из других бюджетов  бюджетной системы РФ;

5. Безвозмездные  поступления от физических и  юридических лиц, международных  организаций и правительств иностранных  государств, в том числе добровольные  пожертвования.

В Бюджетном кодексе установлены перечни налоговых и неналоговых доходов для каждого уровня бюджетной системы РФ, в том числе - в разрезе видов бюджетов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, поселение). При установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ применяются только единые нормативы, установленные БК. Сверх норм, предусмотренных БК, субъекты РФ могут установить для местных бюджетов единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (как и муниципальные районы - для поселений). [17, с. 286] Итоговые доходы местных бюджетов в зависимости от вида налогов разделяются на три группы: федеральные, региональные и местные. Таблица 1. Перечень налогов РФ

В законодательстве и практике применяется термин собственные доходы бюджетов, к которым относятся:

1. Налоговые  доходы, зачисляемые в бюджеты  в соответствии с бюджетным  законодательством РФ и законодательством  о налогах и сборах;

2. Неналоговые  доходы, зачисляемые в бюджеты  в соответствии с законодательством  РФ;

3. Доходы, полученные  бюджетами в виде безвозмездных  и безвозвратных перечислений, за  исключением субвенций из Федерального  фонда компенсаций и (или) региональных  фондов компенсаций. [9, с. 28]

2.2 Расходная  часть местного бюджета

местный самоуправление бюджет финансовый

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития. К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Применяются также и иные классификации бюджетных расходов.[13, с. 35] Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств. [12, с. 190]