Эволюция правового регулирования экономической основы местного самоуправления в 2000-х годах

Расходная часть местных бюджетов включает:

1) расходы, связанные  с решением вопросов местного  значения, установленные законодательством  Российской Федерации и законодательством  субъекта Российской Федерации;

2) расходы, связанные  с осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления;

3) расходы, связанные  с обслуживанием и погашением  долга по муниципальным займам;

4) расходы, связанные  с обслуживанием и погашением  муниципального долга по ссудам;

5) ассигнования  на страхование муниципальных  служащих, объектов муниципальной  собственности, а также гражданской  ответственности и предпринимательского  риска;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального  образования. [4]

В статье 87 Бюджетного кодекса РФ устанавливается перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов:

1) содержание  органов местного самоуправления;

2) формирование  муниципальной собственности и  управление ею;

3) организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической  культуры и спорта, средств массовой  информации, других учреждений и  организаций, находящихся в муниципальной  собственности или в ведении  органов местного самоуправления;

4) содержание  муниципальных органов охраны  общественного порядка;

5) организация, содержание и развитие муниципального  жилищно-коммунального хозяйства;

6) муниципальное  дорожное строительство и содержание  дорог местного значения;

7) благоустройство  и озеленение территорий муниципальных  образований;

8) организация  утилизации и переработки бытовых  отходов (за исключением радиоактивных);

9) содержание  мест захоронения, находящихся в  ведении муниципальных органов;

10) организация  транспортного обслуживания населения  и учреждений, находящихся в муниципальной  собственности или в ведении  органов местного самоуправления;

11) обеспечение  противопожарной безопасности;

12) охрана  окружающей природной среды на  территориях муниципальных образований;

13) реализация  целевых программ, принимаемых органами  местного самоуправления;

14) обслуживание  и погашение муниципального долга;

15) целевое  дотирование населения;

16) содержание  муниципальных архивов;

17) проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

18)финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается уставом муниципального образования или иным правовым актом органа местного самоуправления. Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. [20, с. 260] В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда. Текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета. Размер дефицита местного бюджета не может превышать 3% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования, а также путем получения кредитов у кредитных организаций. [1, с. 364]

3. Эволюция  правового регулирования экономической  основы местного самоуправления  в 2000-х годах

B 2003-2005 годах в России были проведены реформа местного самоуправления и реформа межбюджетных отношений. Результатом их стало перераспределение и долговременное закрепление полномочий и доходных источников за разными уровнями бюджетной системы. Бюджетная система после реформы стала четырехуровневой: на местном уровне появились два уровня и три типа муниципальных образований -- городские округа, муниципальные районы и входящие в их состав городские и сельские поселения. [5] Одной из ключевых заявленных целей реформы местного самоуправления было обеспечение финансово-экономической независимости местного самоуправления, приведение в соответствие экономической и финансовой базы муниципальных образований и объемов полномочий. Анализ произошедших после реформ изменений финансового состояния муниципальных образований однозначно свидетельствует о том, что эта цель не просто не была достигнута, произошло обратное: финансовое положение и фискальная самостоятельность муниципальных образований ухудшились по сравнению с их состоянием до реформы. Во-первых, после утверждения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в него было внесено огромное количество изменений, и этот процесс продолжается. Если посчитать количество изменений, внесенных в Закон № 131-ФЗ с момента его утверждения и до настоящего времени, то окажется, что изменения вносились в этот документ в среднем раз в два месяца. За прошедшие годы перечень полномочий муниципалитетов непрерывно расширялся, причем это расширение происходило без соответствующего изменения финансово-экономических основ местного самоуправления. Число полномочий муниципальных образований каждого типа за период, прошедший с момента принятия Закона № 131-ФЗ до настоящего времени, увеличилось практически вдвое. При этом количество закрепленных источников пополнения местных бюджетов за период реформы местного самоуправления было значительно сокращено. К моменту вступления в силу второй части Налогового кодекса в 2000 году к местным налогам были отнесены:

· земельный налог (плата за землю);

· налог на имущество физических лиц;

· налог на наследование и дарение;

· налог на рекламу;

· местные сборы.

В результате изменений налогового и бюджетного законодательства с 2005 года местных налогов осталось всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Одновременно были существенно сокращены нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов. Таким образом, в результате перераспределения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы России налоговые источники пополнения местных бюджетов были существенно сокращены, а количество расходных полномочий увеличено. Очевидно, что говорить об обеспечении соответствия полномочий и источников доходов в таких условиях не приходится. Во-вторых, реформы 2003-2005 годов не изменили, а закрепили уже сложившуюся к началу 2000-х годов схему распределения доходов по уровням бюджетной системы. Как следует из таблицы 2, доля доходов местных бюджетов в ВВП заметно уменьшилась за период 1998-2000 годов и дальнейшие колебания по сравнению с этим уменьшением были значительно меньшими по масштабу.

Таблица 2. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы,% от BBП

Годы	Федеральный бюджет	Консолидированные бюджеты регионов	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013	13.8 11.9 12.9 16.0 17.5 16.3 19.5 20.1 23.7 23.3 23.4 22.5 18.8 17.4 17.7 18.5 21.1	17.5 15.1 13.9 15.0 14.2 14.8 14.3 13.9 13.9 14.1 14.7 14.8 15.1 15.1 15.4 15.7 16.0	10.4 8.9 8.3 10.0 10.1 10.9 10.7 10.5 11.3 11.8 12.2 12.4 12.8 12.6 13.0 13.2 14.1	10.9 8.7 6.8 6.4 6.5 6.5 6.3 6.1 5.5 5.7 5.9 5.8 6.2 5.8 5.8 6.1 6.3

 

Более того, в ходе реформирования налоговой системы возможности органов местного самоуправления по управлению доходной базой были сведены к минимуму. Основным источником налоговых доходов муниципальных образований всех типов, обеспечивающим в последние годы около половины налоговых и неналоговых доходов, является налог на доходы физических лиц. На администрирование данного налога органы местного самоуправления фактически не имеют возможности оказать влияние. При этом местные налоги обеспечивают в среднем по муниципальным образованиям России всего порядка 5 % общего объема и около 10 % объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов. Между тем в начале реформы декларировалось, что именно имущественные налоги должны стать финансовой основой местного самоуправления. В-третьих, в ходе реформ произошло оформление масштабной системы перераспределения бюджетных ресурсов. Доля межбюджетных трансфертов в совокупных доходах бюджетов муниципальных образований России выросла в 2003-2013 годах с 41,7 % до 59,2 %. Основной рост зависимости местных бюджетов от трансфертов произошел в 2005-2010 годах, после чего этот уровень остается стабильно высоким (см. табл. 3)

Таблица 3. Доходы бюджетов муниципальных образований разных типов в 2009-2013гг., млрд. руб.

Годы	Городские округа		Муниципальные районы
	Всего доходов	Безвозмездные поступления	Всего доходов	Безвозмездные поступления
2009	720.5	341.3	611.7	433.7
2010	992.1	448.3	822.6	587.7
2011	1195.8	551.0	1008.1	727.3
2012	1153.7	545.0	981.7	731.7
2013	1282.8	603.9	1042.1	774.3

 

В 2013 году совокупные доходы почти 24 тыс. муниципальных образований России без учета трансфертов из вышестоящих бюджетов составили 1061,5 млрд. руб., или 2,4 % ВВП страны. А совокупные расходы всех муниципалитетов равнялись 2,6 трлн. руб., или 5,8 % от ВВП. Уровень дефицитности местных бюджетов в настоящее время является незначительным, следовательно, разница между указанными суммами, составившая 3,4 % внутреннего валового продукта страны, покрывается за счет межбюджетных трансфертов. В четвертых, в дополнение к созданию жестких рамок для самостоятельного управления доходной базой введены специальные законодательные ограничения на расходную политику муниципалитетов. В соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса, вступившей в действие с 2008 года, введены ограничения для муниципальных образований, которые связаны с долей дотаций и субсидий в собственных доходах муниципалитетов. Если доля дотаций и субсидий в собственных доходах в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 30 %, муниципальное образование не имеет права финансировать расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления. По приблизительным оценкам средняя доля дотаций и субсидий в собственных доходах бюджетов муниципальных образований составила в 2013 году порядка 40 % (см. табл. 4). Это означает, что средний муниципалитет России не имеет права финансировать насущные и социально-значимые направления расходов, не включенные в закрытый перечень Закона № 131-ФЗ.

Таблица 4. Структура доходов бюджетов муниципальных образований разных типов в 2010 году.