Анализ применения финансовых санкций в России

·и иные основания в соответствии с федеральными законами.

Из этого перечня видно, что большинство указанных нарушений относится к нарушению бюджетного законодательства непосредственно либо органом, исполняющим бюджет, либо распорядителями кредитов. Из чего следует, что наибольшее внимание уделяется именно защите бюджетополучателя от произвола органов власти. Например, такая санкция, как блокировка расходов распорядителя бюджетными средствами вследствие выявленного нецелевого использования, зачастую ударяет по бюджетополучателям.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля и помимо осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и экспертизы российских нормативно-правовых актов, регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о результатах проводимых контрольных мероприятий.

На протяжение пяти лет в 2009 году был достигнут самый высокий показатель объема выявленных финансовых нарушений субъектами бюджетного процесса, со 122 млрд. рублей (в том числе 1,1 млрд. за нецелевое использование средств бюджета) в 2005 году до 238 млрд. рублей (в том числе 3,8 млрд. за нецелевое использование средств бюджета) в 2009 году. Причем как мы можем наблюдать на рисунке 1 , имеется тенденция к повышению этого показателя.

Рисунок 1  - Динамика объемов выявленных финансовых нарушений 2005-2009 гг. (млрд. руб.)

Рисунок 2 по данным таблицы 1 наглядно иллюстрирует следующую тенденцию: исполняемость предписаний Счетной палаты возрастает, и в 2009 году достигает 97,5 %, что может говорить нам об увеличении их значения.

Таблица 1

Направлено предписаний, в том числе	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	438	411	440	392	391	267	320
в органы государственной власти и их территориальные подразделения, организации	416	399	422	381	386	264	315
в Правительство РФ	22	12	18	11	5	3	5
Исполнено полностью или частично предписаний	347	311	297	271	261	188	312

 

 

Рисунок 2

 

Однако же, на рисунке 3 мы наблюдаем и другую тенденцию: количество направляемых предписаний за последние два года гораздо ниже по сравнению с аналогичными показателями в 2003-2006 гг.

Рисунок 3

 

Едва ли это означает резкое повышение сознательности участников бюджетного процесса. Проблема скорее в том, что у предписаний одного из главных органов государственного финансового контроля нет четко установленного статуса. К примеру, в Регламенте Правительства Российской Федерации отсутствует положение о порядке рассмотрения представлений Счетной палаты. Также в аналитической части своих отчетов Счетная Палата регулярно поднимает проблему отсутствия практики привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и принятие мер по представлениям Счетной палаты. Помимо этого, имеет место невыполнение заявленных государственными органами действий по устранению недостатков, выявленных Счетной палатой.

Все суммы денежных взысканий поступают в Федеральный бюджет и засчитываются в его доходной части.

Насколько результативна работа того или иного органа в области государственного финансового контроля судить чрезвычайно сложно. По данным таблицы 2 в Приложениях сложно отметить эффективность деятельности Счетной палаты.

 

Таблица 2

Денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства РФ	2005	2006	2007	2008	2009
	165 426 256,17	35 590 221,78	10 051 749,31	19 403 655,15	15 478 626,29

 

Наглядней происходящее будет выглядеть на рисунке 4. Очевиден разрыв между объемом денежных взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2005 году и периодом 2007-2009 гг.

Рисунок 4

 

Однако прежде чем анализировать этот обвал, следует рассмотреть данные за аналогичный период, но уже в части Консолидированного бюджета, в Таблица 3 и на рисунке 5.

 

Таблица 3

	2005	2006	2007	2008	2009
Денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства РФ	293 151 087,9	171208650	188 938 328,4	71 771 138	83910 267,55

 

 

 

Рисунок 5

 

Здесь наблюдается уже не такое резкое падение объемов взысканий за нарушение бюджетного законодательства в 2006 году, и даже рост в 2007 году. В 2008 и 2009 годах динамика в целом соответствует показателям по Федеральному бюджету.

Примечательно, что уменьшение объемов денежных взысканий за нарушение бюджетных санкций по обоим бюджетам прямо коррелирует с объемами выявленных Счетной палатой нарушений бюджетного законодательства и количеством предписаний, выданных ею же, в 2005 и 2006 годах. Таким образом, стоит либо предполагать резкое сокращение количество нарушений в 2006 году, либо подвергать сомнению эффективность работы Счетной палаты в 2006 году.

Тот факт, что изменения в части Консолидированного бюджета по сравнению с Федеральным объясняется следующим. В Федеральном законе Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» указано, что «суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства в части федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов в размере 100 процентов зачисляются в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации». Та же статья имеется и в законе о Федеральном бюджете на 2007 год.[12] А с 2008 года эта норма закреплена в статье 46 п. 4 Бюджетного кодекса РФ. Помимо этого, в 2006 году реформировался механизм администрирования поступлений от денежных взысканий. Так, каждый штраф должен был теперь уплачиваться определенному администратору, от которых потом денежные средства поступали в бюджеты различных уровней. Сложность введенной системы зачастую приводила к просрочке уплаты взысканий. Главным администратором денежных взысканий за несоблюдение бюджетного законодательства является Федеральная Служба Финансово-Бюджетного Надзора.

В 2008 году вступили в силу значительные поправки в Бюджетный кодекс. Был введен принцип «подведомственности», который, с одной стороны, усиливает ответственность за исполнение бюджетных обязательств, устраняет дублирование отдельных полномочий. С другой стороны, это позволило установить прозрачную и четкую подведомственную сеть главного распорядителя, что в конечном итоге и привело к уменьшению объемов денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства. Также была исключена возможность выполнения функций распорядителя бюджетных средств подведомственными органами исполнительной власти и учреждениями других уровней. Помимо этого, были уточнены полномочия участников бюджетного процесса. Прежде всего, это сделано в отношении органов исполнительной власти финансового блока, на которых лежит первостепенная ответственность за организацию бюджетного процесса. Данные преобразования позволили снизить как количество нарушений в сфере бюджетного процесса, что иллюстрируют все показатели отчета Счетной палаты и соответственно снизить объемы денежных взысканий в сфере нарушений бюджетного законодательства.

В 2009 году денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства РФ в части Консолидированного бюджета (Рисунок 1) увеличились на 16 % - сравнительно небольшое изменение.

Рисунок 1 - Динамика объемов выявленных финансовых нарушений 2005-2009 гг. (млрд. руб.)

 

 Однако же, по данным Счетной  палаты объемы выявленных нарушений  бюджетного законодательства резко  возрастают и составляют беспрецедентные 238 млрд. рублей. Для прояснения ситуации  с количеством выявленных нарушений, ознакомимся с данными таблицы 4.

 

Таблица 4

Материалы, направленные в органы прокуратуры, иные правоохранительные органы	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
	241	299	257	87	130	121	215
Возбуждено уголовных дел	121	130	93	84	40	44	53

 

Очевидно, что количество выявленных нарушений в 2009 году возросло. С другой стороны, как наглядно демонстрирует рисунок 6, количество материалов, направленных в правоохранительные органы, существенно ниже 2003-2005 годов.

Рисунок 6

 

Однако ни это количество, ни увеличение денежных взысканий не объясняют в полной мере 238 млрд. рублей объема выявленных нарушений бюджетного законодательства, что приводит к выводу о качественных изменений, а именно о возросших масштабах совершаемых нарушений.

Анализ применения налоговых санкций

В России налоговые санкции устанавливаются и применяются в виде денежных взысканий (штрафов) . Однако, пени также применяются по отношению к организациям, и данные по ним публикуются Федеральной налоговой службой наравне с «налоговыми санкциями», т. е. штрафами.

В таблице 5 и на рисунке 7 представлены данные по задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации

Рисунок 7

 

Таблица 5 - Денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства о налогах и сборах.

(Тыс. руб.)	Начислено к уплате	Поступления в Федеральный Бюджет	Поступления в Консолидированный бюджет	В доходы местных бюджетов
2006	Х	441 575	458 598	269 731
2007	487 077	343 898	372 629	269 141
2008	903 474	369 612	386 801	285 562
2009	761 357	396 290	394 418	325 184

 

Поступления по денежным взысканиям за нарушение законодательства о налогах и сборах по бюджетам не имеют резких изменений в период 2006-2009 гг.

Столь значительный рост начисленных к уплате финансовых санкций в 2008 году до 903 474 тыс. руб. объясняется наступлением финансового кризиса в России. В 2009 году это значение удалось уменьшить до 761 357 тыс. рублей благодаря проводимой государством налоговой политики, включающей в себя меры от расширения перечня случаев для списания налоговых долгов организаций (59 статья в Налоговом Кодексе РФ) до мер по реструктуризации задолженности по налогам и сборам.

Так, статья 59 НК РФ предусматривает возможность списания недоимки, уплата которой оказалась невозможной, списания безнадежной задолженности по штрафам, но одновременно исключает возможность списывать безнадежные долги по региональным и местным сборам. Однако, законодательство, в том числе и ст. 59 НК РФ, не содержит разъяснений, что же следует считать безнадежной задолженностью по штрафам, должна ли она признаваться судом или такой задолженностью признаются суммы штрафов, по которым истекли сроки обращения в суд.

В таблице 6 представлены общие данные по всей задолженности организаций перед бюджетом государственной власти.

 

 

Таблица 6

Задолженность перед бюджетом по пеням и налоговым санкциям – всего	2006	2007	2008	2009
	745 941 597	436 887 759	407 793 681	454 953 743