Местные налоги как составляющая налоговой системы страны

 Будучи выведены  из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики – экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

 Становление и развитие  местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим  стандартам и принципам, признанным  в цивилизованном мире – одна  из наиболее актуальных проблем для России. Насколько будет развито местное самоуправление, в том числе и в финансово-экономическом плане, настолько будет сильна российская государственность. От этого специфического уровня власти зависит успех всех реформ в стране, стабильность в обществе, будущее государства. «Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно, – утверждает Президент Российской Федерации В.В. Путин, – именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс контроля за властью».

  Положение местного самоуправления в системе российской государственности и гражданского общества требует от государства законодательных гарантий и закрепления обязанности органов государственной власти обеспечить надлежащие условия его развития, что, в свою очередь, предполагает право муниципальных образований на достаточные собственные финансовые ресурсы. Наличие достойного финансового обеспечения является важнейшим практическим воплощением конституционных гарантий самостоятельности и независимости любых публично-правовых образований, в том числе и муниципальных. Без укрепления финансовой основы местного самоуправления, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе расширения налоговых и бюджетных полномочий органов местного самоуправления, невозможно добиться эффективности местного самоуправления, качества предоставляемых муниципальными службами общественных услуг населению.

  Между тем практика показывает, что в настоящее время в результате проводимых в Российской Федерации бюджетной и налоговой реформ финансовая основа местного самоуправления существенно ослаблена.

 Следствием проводимой  в последние семь лет налоговой  реформы стало изменение структуры  налоговых доходов разных уровней  бюджетной системы. Налоговая реформа имеет свои положительные результаты, но вместе с тем в принятых главах кодекса имеют место и существенные недостатки, что приводит к неоднозначности трактовки и ряда норм, нестабильности поступлений в бюджет, сложности налогового администрирования, и, как следствие, к негативному отношению к реформам законопослушных налогоплательщиков.

 В ходе проводимой  налоговой реформы исполнительной  властью ставились следующие  задачи.

  Задача первая – ослабление налогового бремени, которое предполагает как снижение ставок по основным налогам, так и существенное уменьшение налоговой нагрузки на бизнес в целом.

 Задача вторая –  создание равных условий конкуренции,  повышение уровня нейтральности  налоговой системы по отношению  к решениям хозяйствующих субъектов. В этой части важны такие мероприятия как ликвидация оффшорных зон, сокращение льгот, отмена налогов с оборота.

 Третья задача –  упрощение налоговой системы,  сокращение числа налогов и  максимальная унификация правил  налогообложения. 

  Задача четвертая была обозначена в правительственной программе как «Улучшение налогового администрирования», сужение возможностей для уклонения от уплаты налогов, повышение уровня собираемости.

 И, наконец, последняя  задача – обеспечение стабильности  налоговой системы. 

 Указанные цели последовательно реализовывались, начиная с 2001 года. Первый этап налоговой реформы был наиболее радикальный – это 2001-2002 годы. Именно здесь были предприняты основные изменения налогового законодательства, был реформирован НДС, налог на доходы физических лиц, появился единый социальный налог, была отменена часть оборотных налогов и проведена существенная реформа акцизов.

 В 2002 году также  был реформирован налог на  прибыль, введен НДПИ. В связи  с этим были отменены часть  налогов на пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на нефть.

  На следующем этапе реформы указанные тенденции были продолжены, отменен налог на покупки иностранных денежных знаков, окончательно отменен налог на пользователя автомобильных дорог.

В целом на предыдущем этапе произошла централизация  налоговых полномочий, были отменены многочисленные региональные налоги и  местные сборы, а также произошла  ликвидация внутренних оффшоров.

 И, наконец, в  2005-2006 годах эти изменения, особенно в части изменения налоговой юрисдикции, то есть полномочий регионов и муниципалитетов были уже окончательно закреплены в Налоговом кодексе как составляющие реформу федеративных отношений.

  В ходе проводимой налоговой реформы произошла централизация всех налоговых полномочий на федеральном уровне. Однако снижение налогового бремени происходило в основном за счет отмены региональных и местных налогов и сборов. Это вызвало диспропорцию в налоговых полномочиях. Таким образом, одной из основных проблем местного самоуправления в настоящее время является несоответствие имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления финансовых ресурсов исполняемым ими полномочиям.

  За прошедшие годы в результате систематического недофинан- сирования долги местных бюджетов накапливались и в настоящее время во многих муниципальных образованиях составляют сумму, близкую или даже равную годовому местному бюджету.

  Более 90% налоговых доходов местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. С вступлением в силу Налогового кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов от местных налогов составляют менее 3% всей доходной части. Бюджетный кодекс Российской Федерации, как показала практика, не гарантирует сбалансированности местных бюджетов за счет закрепления за ними на постоянной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, а также регулирующих налогов. Это не только сохраняет тенденцию к росту муниципального долга, но и не создает заинтересованности органов местного самоуправления в укреплении и развитии доходной базы.  Вместе с тем обеспечение реальной независимости местного самоуправления в качестве основного источника их доходов предполагает именно поступления от местных налогов и сборов, самостоятельно управляемых органами местного самоуправления. Существует проблема недостаточности собственных доходов на местном уровне.

 За последние несколько  лет удельный вес расходов  местных бюджетов в консолидированном  бюджете РФ постоянно возрастал,  что связано, главным образом,  с передачей в муниципальную  собственность ведомственного жилищного  фонда и объектов социального  назначения. За эти же годы доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета государства не только не возросла, а даже сократилась. В первую очередь это произошло за счет уменьшения количества местных налогов и сборов и ухудшения их собираемости. Вследствие этого увеличился дефицит местных бюджетов и соответственно возрос объем дотаций, получаемых муниципальными образованиями от субъектов РФ. К тому же местное самоуправление исполняет ряд государственных полномочий без всякой их передачи и финансовой поддержки. Содержание государственных ветеринарных и семенных инспекций, государственной службы гостехнадзора, содержание и обслуживание системы ГАС «Выборы», учет военнообязанных, приписка граждан к призывным участкам, призыв и отправка в ряды Российской Армии производится за счет муниципальных бюджетов. Можно привести еще множество и других таких примеров.

 Дотационность местного  бюджета – это нормальное явление.  Во всем мире большинство муниципалитетов  получает дотации от государства.  Если объем дотаций известен и прогнозируем, то муниципальной власти почти безразлично, какую часть своих доходов она получает из собственных источников и какую в виде дотаций. Важно лишь, чтобы общая сумма доходов местного бюджета была достаточной для осуществления функций, возложенных на органы местного самоуправления.

 Дотационность местных  бюджетов без гарантий получения  планируемых дотаций ведет к  финансовой нестабильности, делает  невозможным перспективное планирование  экономического и социального  развития на муниципальном уровне и, что самое главное, порождает незаинтересованность органов местного самоуправления в наращивании собственного доходного потенциала и экономии бюджетных расходов. Если усилия в этом направлении будут приводить не к улучшению качества жизни населения на муниципальной территории, а к сокращению объема дотаций от государства, то иждивенческая позиция местной власти становится вполне оправданной.

Отсутствие кадастровой  стоимости земельных участков на момент принятия нормативно-правовых актов не позволило органам местного самоуправления муниципальных образований произвести дифференциацию ставок земельного налога и реализовать в полном объеме свои полномочия по предоставлению налоговых льгот с тем, чтобы обеспечить своевременное поступление и принцип справедливого налогообложения земельных участков, поскольку результаты кадастровой оценки появились после принятия нормативно-правовых актов, утверждения бюджетов и проведения межбюджетного регулирования. В законодательстве Российской Федерации также отсутствуют нормы, которые регламентируют порядок предоставления федеральными органами сведений о кадастровой стоимости земельных участков налогоплательщиков органам местного самоуправления муниципальных образований.

  Проблемы налогового законодательства в части имущественных налогов можно условно разделить на несколько групп. Во-первых, это неурегулированность вопросов массовой оценки, и самое главное, оформление прав собственности, имущества и земли, несовершенство системы администрирования имущественных налогов и отсутствие системы контроля за их уплатой, неравномерность поступления доходов от имущественных налогов. И, наконец, это отсутствие стимулов к проведению инвентаризации и составлению реестров имущества органами местного самоуправления.

  Основной проблемой здесь, несомненно, является процедурно сложный, затратный материально и по времени механизм регистрации имущества. Препятствием к формированию налогооблагаемой базы служат необоснованно высокие расценки на услуги государственных организаций и явно недостаточная численность их персонала – при том росте госаппарата, который наблюдается в постсоветской России в последние годы. С учетом развития коммерческих структур, предоставляющих услуги по оформлению собственности, и нередко располагающихся на территории соответствующих госучреждений, можно предположить, что эти ограничения являются намеренными, направленными на создание спроса на услуги частных фирм.

 Принципы налогообложения,  установленные законом о налогах  на имущество физических лиц,  в настоящее время не соответствуют условиям рыночной экономики. И одной из проблем текущего периода является наличие значительного количества объектов незавершенного строительства, которые в соответствии с действующим законодательством не подлежат обложению налогом.

 В последнее время возник ряд обстоятельств, еще более усложняющих сбор местных налогов. Одновременно совпал ряд факторов. Во-первых, поправки в Налоговый кодекс создали правовую коллизию: местное самоуправление, будучи субъектом налоговых взаимоотношений, оказалось лишено полномочий по сбору налогов. Ранее в штате местных администраций имелись налоговые работники, которые, непосредственно взаимодействуя с жителями, стимулировали уплату налогов. Теперь сбор налогов осуществляется централизованно отделениями ФНС, обслуживающими сразу несколько муниципальных районов. Налоговые органы в соответствии с федеральной программой сегодня во многих, муниципальных территориях обслуживают 3-4 муниципальных района, в состав которых входит по 15-16 поселений. Соответственно, внимание всем муниципальным образованиям уделить невозможно.

 Главная же проблема  состоит в том, что налоговая  служба не мотивирована на  осуществление усилий по сбору  налогов, не поступающих в федеральный  бюджет и, соответственно, не являющихся  предметом ее отчетности. Налоговые органы добиваются сокращения долгов налогоплательщиков перед консолидированным бюджетом, только лишь за счет лучшего администрирования федеральных налогов. Налоговые органы к тому же сегодня не подкреплены в финансовом плане по сбору местных налогов.

 Отсутствие мотивации к надлежащему исполнению своих обязанностей у территориальных отделений федеральных ведомств не позволяет вновь образованным муниципалитетам наладить и эффективное использование земель арендаторами, получившими землю в аренду до начала муниципальной реформы. По словам местных властей, механизм предписаний, которым они располагают, не оказывает на арендаторов, нерационально или недобросовестно использующих предоставленную им землю, должного эффекта. В то же время различные структуры, имеющие федеральную подчиненность (карантинные, природоохранные и тому подобные службы) и находящиеся вне контроля местной власти, наделены адекватными полномочиями, но не используют предоставленные им для исполнения надзорных функций рычаги. Одновременно наблюдается такой, осложняющий деятельность местного самоуправления, момент, как практика перекладывания территориальными отделениями федеральных ведомств своей работы на плечи муниципалитетов – без соответствующей финансовой компенсации.