Совершенствование роли налоговой политики в преодолении экономического кризиса

1.2. Роль налоговых инструментов в обеспечении стабильного экономического развития России в условиях нестабильной экономической ситуации мирового финансового кризиса

От того, насколько реализует конкурентные преимущества налоговая система России, зависит стабильность ее экономического развития. Такие преимущества могут быть реализованы только посредством точного выбора налоговых инструментов и научно-обоснованной методики мониторинга их эффективности.

В самом общем виде к налоговым инструментам относят определение и изменение состояния значений элементов налогообложения, процедур налогового администрирования и институтов, непосредственно связанных с обеспечением эффективности функционирования налоговой системы.

Традиционно применяемые странами подходы к использованию налоговых инструментов в условиях кризиса потребовали корректировки, что выражается в пересмотре интернациональных налоговых концепций и институтов. Особое значение приобрели международные соглашения об избежании двойного налогообложения, введении специальных режимов (в том числе, ограничение использования выгод) налогообложения доходов, полученных по международным сделкам, а также в странах, на территориях, входящих в списки «налоговых убежищ», обмен налоговозначимой информацией.

Каждое государство использует свои подходы к выработке и совершенствованию налоговых инструментов, зависящие не только от состояния экономики, но и от различных социальных и политических факторов. Обобщенный перечень доступных налоговых инструментов:

• распределение полномочий в сфере установления, введения, взимания налога;

• налоговые стандарты; стандарты бухгалтерского учета;

• изменение налоговой системы (в т.ч. налоговая централизация и децентрализация, налоговая унификация);

• изменение элементов налогообложения (в т.ч. определяющих налоговый статус обязанного лица, налоговые обязанности и порядок их исполнения);

• изменение состава и признаков налогообязанных лиц (в т.ч. изменение порядка дифференцирования резидентов и нерезидентов);

• изменение налоговых ставок, дифференциация ставок, в т.ч. отрицательные ставки;

• освобождение от налогов сборов; установление необлагаемого минимума;

• налоговые льготы, налоговые вычеты, установление правил выбора вычета для определенного типа расходов;

• налоговый зачет;

• изменение сроков и порядка уплаты налогов, налоговый кредит или рассрочка;

• амортизационная политика;

• введение иммунитетов от изменений элементов налогообложения (срочное/ бессрочное);

• правила и сроки определения учетной политики для целей налогообложения - выбора налогоплательщиком способов (методов) определения доходов и (или) расходов, их признания, оценки и распределения;

• задание способов (методов) определения доходов и (или) расходов, их признания, оценки и распределения;

• введение специальных налоговых режимов, создание специальных зон;

• изменение налоговой отчетности;

• изменение процедур: налогового администрирования; декларирования; обеспечительных процедур и видов обеспечения;

• инструменты налогового производства;

• изменения формы и порога ответственности, изменение круга ответственных лиц;

• режим налоговой (налоговозначимой) информации (хранение, опубликование, обмен);

• режим налоговой тайны;

• опосредованные налоговые институты;

• изменение статуса должностного лица налогового органа (фискальная система), статус, полномочия, требования к образованию, изменение круга обязанностей, формы и размера ответственности налогоплательщика и его должностных лиц;

• изменение правил представительства в налоговых правоотношениях;

• полномочия по усмотрению в налоговой сфере, в т.ч. в части судебного усмотрения;

• механизмы варьирования толкования налоговозначимых понятий и обеспечения их обязательности для правоприменителей.

В последние годы в Евросоюзе наблюдается тенденция сокращения общей налоговой нагрузки. Одной из ее причин является глобальный экономический спад. В Европе полагают, что подобная тенденция может сохраниться и в ближайшей перспективе.

Различный промышленный и ресурсный потенциал территорий, а также их инфраструктурные различия требуют настройки налоговых систем всех уровней. Это влияет как на национальные, региональные и отраслевые особенности применения налоговых инструментов, так и на налоговую конкуренцию на всех уровнях.

Возникающая непропорциональность реальных доходов различных слоев потребителей наряду с сокращением «излишков» доходов, позволяющих уплачивать налоги, не затрагивая необходимый жизненный минимум3, также стала причиной изменений роли налоговых инструментов и стратегии их развития, а также применения в условиях финансово-экономического кризиса. Повышение необлагаемого минимума доходов физических лиц приводит к массовому росту потребления и, в свою очередь, стимулирует промышленное производство. Убедительным примером являются меры стимулирования спроса, реализованные в 2009 г. Китаем и обеспечившие рост производства. ВВП за январь-сентябрь 2009 г. составил 7,7%. По итогам года он составил 8%.

Помимо всегда существовавших различий в проводимых отдельными странами, их территориями и межгосударственными объединениями налоговых политиках в условиях кризиса возникает проблема их более частого, несогласованного и зачастую политически обусловленного изменения. Поскольку роль налоговых инструментов признается большинством стран, изменения, вносимые в налоговые законодательства, носят перманентный характер. Зачастую это приводит к противоречиям.

Однако имеет место и определенное сходство подходов в силу общности проблем, требующих разрешения различными публичными субъектами. Например, новые требования к выработке правовых инструментов, в том числе налоговых, предъявило и стремительное развитие технологий инвестирования.

Поскольку не подкрепленное соответствующим своевременным стабилизирующим воздействием регуляторов, в том числе налоговых, оно сделало ситуацию во многих экономиках критической. Как следствие, потребовался пересмотр  традиционных подходов к взаимодействию налоговых регуляторов и субъектов, осуществляющих правоприменение в сфере налогов.

Выбор инструментов, которыми государства обеспечивают свои интересы в гораздо большей степени, чем в прошлом десятилетии, стал зависеть от регулирования, осуществляемого другими субъектами мирового экономического пространства, и, более того, от действий отдельных его глобальных участников (промышленных и иных союзов, отдельных корпораций и финансовых групп).

Современные международные налоговые институты оказались не пригодны для нахождения баланса интересов отдельных субъектов в условиях кризиса. Наличие различного рода наднациональных союзов и иных объединений, а также современный уровень международного регулирования этих вопросов, как показывает, практика, проблемы не решает.

Так, с одной стороны, в ноябре 2008 г. министры экономики и финансов стран - членов ЕС пришли к согласию относительно необходимости осуществления мер по усилению борьбы с махинациями по НДС. Предполагается, что эти меры направленные на ускорение сбора и обмена информацией между налоговыми органами государств, позволят облегчить выявление фактов мошенничества по НДС (прежде всего, связанных с использованием карусельных схем в международной торговле). С другой стороны, по мнению экспертов, существует возможность радикального решения проблемы НДС посредством общего перехода на взимание НДС по принципу страны назначения. Однако практически осуществить такой переход даже в рамках Евросоюза достаточно сложно.

В целом наряду с известными проблемами налогового регулирования в условиях дестабилизации глобальной экономики возникла необходимость выработки адекватного оперативного реагирования и обеспечения регулирования и условий реализации потенциала налоговых инструментов. В условиях возможного глобального слома мировой финансовой системы и динамичного изменения в налоговых системах всех уровней (национальных, региональных, местных), а также изменения связанных с ними правовых институтов данная задача осложнилась. Пример индикаторы уплаты налогов МФК и Всемирного банка.

Кроме того, к традиционно влияющим на налоговую сферу относят такие институты, как институт ответственности, банковской тайны, иные правовые институты, связанные с особым статусом информации, налоговой, адвокатской и др. Эти институты, не будучи налоговыми, фактически влияют на возможность достижения планируемых результатов введения соответствующих налоговых инструментов.

Отдельного рассмотрения в этой связи потребовали и (1) рассмотрения в этой связи потребовали (2) регулирование налогообложения доходов, получаемых от зарубежных источников; (3) подходы к определению консолидированных групп, в том числе, транснациональных, и их налогообложению, а также (4) избираемые суверенными государствами и их союзами способы регулирования уменьшения, избежание и уклонения от уплаты налогов; (5) способы контроля за трансфертным ценообразованием и борьбы с карусельными схемами.

Правила трансфертного ценообразования, устанавливающие требования о рыночном характере цен по сделкам между взаимозависимыми лицами предусмотрены в законодательстве таких государств как США, Великобритания, Нидерланды и других стран Евросоюза, а также России. Правила «недостаточной капитализации», ограничивающие принятие к вычету процентов по займам, предоставленным зависимыми лицами, действуют в Великобритании, США, Швейцарии, Германии, Франции и России .

Новые технологические возможности по обеспечению платежей в международном масштабе и предоставляемые таким образом возможности имитации присутствия практически в любой юрисдикции на фоне появившегося большого числа производных финансовых инструментов также предъявили новые требования к выбору налоговых мер, ориентированных на преодоление кризиса. Перечисленные инструменты широко используются корпорациями, в том числе, нередко для искажения статуса резидента или нерезидента в целях получения необоснованных налоговых преимуществ.

К налоговым мерам, которые предпринимаются государствами против сокрытия налогооблагаемых доходов за рубежом, можно отнести, в частности:

– установление критериев налогового резидентства юридических лиц, позволяющих признать иностранную компанию подлежащей налогообложению в стране, из которой она управляется/контролируется. Такие правила действуют, например, Великобритании, Нидерландах.

– введение положений о «контролируемых иностранных компаниях», предусматривающих включение в налогооблагаемый доход материнскойкомпании нераспределенной прибыли, полученной дочерними компаниями в низконалоговых юрисдикциях. Такие правила закреплены в законодательстве США, Великобритании, Японии.

Особый интерес представляют меры против сокрытия налогооблагаемых доходов за рубежом, которые планируются к введению в российское налоговое законодательство в среднесрочной перспективе. Так, согласно Основным направлениям налоговой политики в Российской Федерации на 2008–2010 гг. предусматривалось дополнение Налогового кодекса РФ положениями, регулирующими налогообложение иностранных компаний, а также изменение критериев налогового резидентства для юридических лиц .

Последнее не должно быть сделано в ущерб конкурентоспособности национальных компаний и развитию новых бизнесов. Так, в ряде стран существует  практика предоставления возможности использования налогоплательщиками территорий с льготным налогообложением для создания там филиалов при создании нового бизнеса или до достижения определенных размеров доходов.

Все страны пытаются найти баланс между сохранением конкурентоспособности национальных компаний и налоговыми поступлениями от их деятельности. При декларируемом отказе от протекционистских мер и признании их негативных последствий на практике большинству государств не удается реализовать универсально приемлемые подходы и обеспечить «добросовестную налоговую конкуренцию». Перед всеми странами стал вопрос защиты собственного производителя и рынка инвестиций и выработки адекватных налоговых стимулов и совершенствования их правового регулирования.

Относительно территорий и стран, проводящих необоснованно агрессивную политику в части налоговых преференций, появились признаки того, что развитым странам удается достичь взаимопонимания по ряду вопросов. В ряде случаев получается осуществлять более или менее согласованные шаги. Однако в целом проблемы, как глобальной гармонизации налогового стимулирования, так и локальной (внутри стран, территорий) остаются открытыми и достаточно острыми.

Последнее сделало особенно значимыми такие налоговые инструменты, которые призваны обеспечить стабильное развитие в условиях кризиса. Особого рассмотрения потребовали такие элементы юридической конструкции налога, которые особенно чувствительны к изменениям финансовых институтов, экономических и социальных условий.

На сегодняшний день можно говорить о том, что на международном уровне возникает понимание необходимости выработки единых для всех стран налоговых стандартов, учитывающих различия в видах и правовых статусах хозяйствующих субъектов отдельных государств. По всей видимости, это может послужить основой для унификации подходов к ограничению уклонения от уплаты налогов и повышению их собираемости.

Таким образом, основная задача состоит в выработке системы налоговых инструментов различных уровней и обеспечении условий для реализации их стимулирующего воздействия, в том числе за счет совершенствования налоговых процедур, а также деятельности самих налоговых органов.

Обеспечить реализацию системных свойств налоговых инструментов для стабилизации развития налогового потенциала можно только на основе налогового мониторинга, анализа обоснованности и эффективности выбранных налоговых стимулов, разработки процедур их оптимизации и введения научно/ теоретически обоснованных индикаторов уплаты налогов.