Налоговый контроль по российскому законодательству

     В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. 

§ 2. Структура налоговых органов Российской Федерации

     С переходом России к рыночной экономике  возникла необходимость реорганизации  органов, занимающихся сбором налогов, и в 1990 г. была образована Главная  государственная налоговая инспекция  Минфина СССР, а в 1991 г. – Государственная налоговая служба – отдельный и независимый от Минфина России орган исполнительной власти федерального уровня. В 1998 г. Госналогслужба России переименована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России).

     В целях совершенствования структуры  федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (с последними изменениями от 25 декабря 2008 г.)³⁹ утверждена новая структура органов, согласно которой Министерство по налогам и сборам Российской Федерации преобразовано, его функции переданы Министерству финансов Российской Федерации. В ведении Министерства финансов Российской Федерации находится Федеральная налоговая служба Российской Федерации (далее – ФНС России).

     Постановлением  Правительства Российской Федерации  от 30 сентября 2004 г. № 506 утверждено Положение о Федеральной налоговой службе. Согласно п. 1 указанного Положения ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

     Служба  является уполномоченным федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических  лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

     ФНС России возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению министра финансов Российской Федерации.

     Руководитель  ФНС России несет персональную ответственность  за выполнение возложенных на ФНС  России задач и функций.

     Руководитель  ФНС России имеет заместителей, назначаемых  на должность и освобождаемых  от должности министром финансов Российской Федерации по представлению руководителя ФНС России.

       ФНС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

     Структура и правовое положение звеньев  налоговой службы наконец-то стали  очевидны в связи с вступлением  в силу Приказа Минфина России от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы».

     В новом документе работники Минфина  сохранили структуру, предложенную ФНС. И определили полномочия следующих  налоговых подразделений:

     – инспекции по району, району в городе, городе без районного деления и межрайонного уровня;

     – межрегиональной инспекции по крупнейшим налогоплательщикам;

     – межрегиональной инспекции по централизованной обработке данных;

     – межрегиональной инспекции по федеральному округу;

     – управления по субъекту России.

     Самое верхнее звено структуры налоговых  органов представлено инспекциями  ФНС России по району, району в городе, городу без районного деления, а  также инспекциями межрайонного уровня.

     Эти органы напрямую подконтрольны управлениям Федеральной налоговой службы по субъектам Федерации и осуществляют их функции на местах. Так, к компетенции рядовых инспекций относятся контроль за соблюдением налогового законодательства и уплатой налогов, объемами производства и реализации этилового спирта, валютными операциями, полнотой учета выручки денег, учет налогоплательщиков на подведомственной территории, регистрация юридических лиц и предпринимателей. Помимо этого, инспекции на местах регистрируют договоры коммерческой концессии, ведут оперативно-бухгалтерский учет по каждому налогоплательщику и виду платежа, проводят налоговые проверки и занимаются взысканием недоимки, пеней, а также налоговых санкций.

     В структуру налоговой службы входят специальные межрегиональные инспекции: по крупнейшим налогоплательщикам, по централизованной обработке данных, по федеральному округу. Указанные службы находятся в непосредственном подчинении ФНС России и подконтрольны ей.

     Первая  межрегиональная инспекция призвана вести учет крупнейших налогоплательщиков, оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов, подлежащих уплате ими и фактически поступивших в бюджет. В ее функции, как и прежде, входит полный налоговый контроль за крупнейшими налогоплательщиками, их налоговое администрирование, возврат и зачет налогов, предоставление отсрочки и т.д.

     Межрегиональная инспекция по централизованной обработке  данных осуществляет автоматизированный контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, ведение федеральных информационных ресурсов и информационное обслуживание ФНС России. Эта структура отвечает за прием и входной контроль данных налоговой, бухгалтерской отчетности, получаемой от налоговых органов и налогоплательщиков, проводить их автоматизированную обработку. Соответственно, к ее компетенции отнесено ведение Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ), Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП), Единого государственного реестра налогоплательщиков (ЕГРН), реестров лицензий, разрешений, свидетельств, архивное хранение ресурсов на основе электронных хранилищ данных и бумажных носителей.

     Всю собираемую информацию Межрегиональная  инспекция по централизованной обработке данных предоставляет по запросам органов государственной власти и местного самоуправления, а также доводит до сведения территориальных органов ФНС России в касающейся их части. Помимо этого, инспекция на основании имеющихся информационных ресурсов осуществляет автоматизированный отбор налогоплательщиков для проведения проверок.

     Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой  службы по федеральному округу является территориальным органом Федеральной  налоговой службы в соответствующем  федеральном округе и входит в  единую централизованную систему налоговых  органов.

     Межрегиональная инспекция находится в непосредственном подчинении ФНС России и ей подконтрольна.

     Межрегиональная инспекция осуществляет следующие  полномочия в установленной сфере  деятельности: организует и проводит проверки территориальных органов ФНС России и организаций, находящихся в ведении ФНС России, в соответствующем федеральном округе, в том числе по вопросам исполнения сметы доходов и расходов и осуществления финансово-хозяйственной деятельности; проводит анализ схем уклонения от налогообложения, подготовку предложений по выявлению, пресечению и предупреждению данных схем; оказывает помощь территориальным налоговым органам, входящим в данный федеральный округ, при представлении ими интересов государства в федеральном арбитражном суде округа и осуществляет взаимодействие с ним; осуществляет функции получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Межрегиональной инспекции и реализацию возложенных на нее функций; организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан, принимает по ним решения и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок и др. полномочия.

     Следующим звеном налоговой службы по нисходящей линии являются управления, которые, наконец, получили официальное наименование: УФНС России по субъекту Российской Федерации. Как и прежние УМНС, управления Федеральной службы будут контролировать соблюдение законодательства о налогах и сборах, полноту уплаты налогов, производство и оборот этилового спирта, алкогольной и табачной продукции, а также валютного законодательства. К их компетенции отнесена выдача лицензий на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции.

     Кроме того, управления регистрируют юридических лиц и предпринимателей, контролируют правильность применения контрольно-кассовой техники, представляют государство в делах о банкротстве. В их задачи входит также и бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, принятых нормативных актах в этой области, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, заполнения форм налоговой отчетности. Возврат и зачет излишне уплаченных сумм налога также отнесен к компетенции УФНС России по субъектам. 

§ 3.  Проблемы и пути повышения эффективности правового обеспечения налогового контроля в Российской Федерации

     Конституция  РФ,  закрепляя обязанность каждого платить законно установленные налоги  и сборы,  непосредственно не предусматривает обеспечительный механизм ее исполнения. Конституционные положения  конкретизируются  в  НК РФ, который является  основным  законодательным актом в сфере налогового контроля.  Нормы, закрепляющие процедуры налогового контроля, объединены в главе 14 «Налоговый контроль» НК РФ. Изменения,  внесенные  в  главу 14  НК  РФ «Налоговый  контроль» Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (с последними изменениями от 24 июля 2009 г.)⁴⁰,  являются  самыми масштабными и значительными за  весь  срок  ее  действия,  поскольку многие существенные  проблемы  правового регулирования процедур  налогового контроля,  наконец,  нашли  свое  разрешение. Однако,  по нашему мнению,  обновленная  глава 14 НК РФ  является очередным промежуточным  вариантом правового регулирования мероприятий налогового контроля. 

     Проблемы  совершенствования  правового  регулирования  налогового контроля  приобретают  в  Российской  Федерации  особое  значение  в  условиях административной  реформы,  направленной  на  эффективность  деятельности системы  федеральных  органов  исполнительной  власти  и  создание благоприятных  условий  для  реализации  субъектами  предпринимательства своих прав и  законных интересов. Обе  эти  задачи необходимо  реализовать   в сфере  деятельности  налоговых  органов,  усилиями  которых  должен обеспечиваться баланс интересов налогоплательщиков и законных требований государства.

     Налоговая система РФ строилась путем проб и ошибок. Поэтому за незначительный период ее существования не был накоплен достаточный опыт налогового администрирования  применительно к специфике российской экономики и не все нормы закона адекватны условиям действительности. Другой причиной являются особенности и кризисные явления переходной экономики, требующие зачастую принятия оперативного решения. В результате правовое регулирование и правоприменительная практика зачастую развиваются под влиянием соображений целесообразности, а не требований законности. Нельзя забывать и о неспособности государства противостоять лоббизму.

     По  сравнению с серединой 1990-х годов  изменились общие подходы к решению  проблем налогообложения ведущих  российских предприятий, что отразилось на направлении развития системы налогового администрирования крупнейших налогоплательщиков. На данном этапе регулирование в означенной области отношений характеризуется положительными тенденциями развития. Однако до сих пор имеют место нарушения основных принципов налогообложения, и в первую очередь принципа равенства налогоплательщиков. Не полностью ограничена возможность для произвольных действий и решений налоговых органов.

     Анализ  действующего законодательства позволил нам сделать ряд выводов об  особенностях  и проблемах правового регулирования административно-правового статуса налоговых органов.  Что касается  полномочий  налоговых органов,  то  анализ  обновленного законодательства  показал,  что в статьи,  закрепляющие  права и обязанности налоговых органов,  были  внесены значительные  изменения.  Так,  с одной стороны, права и обязанности налоговых органов были расширены (например, налоговые органы  теперь  вправе  получать  доступ  к информации, составляющим банковскую тайну); с другой стороны, введен ряд ограничений для  налоговой  службы  при  проведении  налоговых  проверок (например, ограничены сроки проведения выездных налоговых проверок). 

     По нашему  мнению,  несмотря  на  проведенную модернизацию  и изменения в рамках административных преобразований, на сегодняшний день в России  сложилась  многовидовая  и  дорогостоящая  структура  налоговых органов,  четкая правовая регламентация которой не прослеживается. 

     Сегодня  в  России  постепенно  создаются необходимые  условия  правового  и  организационного  характера  для эффективной  контрольной  деятельности  налоговых  органов.  В  результате   административных  преобразований  Федеральная  налоговая  служба  должна стать  не  только  эффективно  функционирующим  контрольным  органом,  но  и сервисным  ведомством,  которое  от  лица  государства  предоставляет качественные  услуги  налогоплательщику  по  исполнению  им  его конституционной обязанности по уплате налогов. Этот путь для  себя избрали все передовые налоговые службы мира.