Виды республики

В парламентарной республике правительство несет ответственность  только перед парламентом, но не перед  президентом. Вотум недоверия, принятый парламентом (большинством голосов), обязывает  правительство уйти в отставку. Правда, есть вариант: президент, действующий  в парламентарной республике по совету и с согласия правительства, может  распустить парламент с обязательным назначением новых выборов. Если их результат будет не в пользу правительственной партии, т. е. она  проиграет выборы, правительство  уходит в отставку

2. ОСОБЕННОСТИ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ И

ПАРЛАМЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

2.1. Президентская  республика

США являются президентской  республикой, и это отражается на контрольных функциях парламента. На протяжении всей своей истории Конгресс занимался контролем за исполнительной ветвью власти. Первые несколько конгрессов ввели такие важные методы контроля, как специальные расследования, требования к докладам Конгрессу, решения  по исследованиям и использование  процесса ассигнований в целях наблюдения за деятельностью исполнительной власти. Кроме того, в наши дни нормы  публичного права и правила Конгресса  расширили его возможности по осуществлению контроля над исполнительной властью.

Однако до принятия законодательного акта "О реорганизации" 1946 г. контрольные  функции парламента не получали ярко выраженного признания в публичном  праве. Указанный акт требовал от палаты представителей и постоянных комиссий Сената осуществления "постоянного  наблюдения" в пределах своих  юрисдикционных полномочий за программами  и органами власти⁷.

И начиная с конца 1960-х  годов Конгресс стал уделять повышенное внимание контролю. Среди причин этого, по данным Исследовательской службы Конгресса, - увеличение числа и объема федеральных программ; увеличение расходов, связанных с разрастание органов  власти, персонала, включая служащих по контракту; рост (до недавнего времени) дефицита бюджета. Конгресс и Белый  дом контролируются разными партиями. Партийные разногласия по вопросам о приоритетах также усиливали  конфликт между законодательной  и исполнительной властями. Также  в этот период многие комментаторы, аналитики и законодатели утверждали, что президент и должностные  лица исполнительной власти превышают  свои полномочия в различных областях, таких, как захват средств, привилегии исполнительной власти, военные полномочия, демонтаж федеральных программ без  согласия Конгресса.

Кроме того, случаи мошенничества, коррупции, срывы федеральных программ, некомпетентное управление - все это  стало мишенью для повышенного  внимания со стороны общественности и законодателей. Таким образом, усиление контроля над исполнительной властью в соответствии с принципом  разделения властей было призвано сбалансировать взаимоотношение законодательной, исполнительной и судебной властей.

Конституция США, принятая в 1787 г., предоставила Конгрессу обширные полномочия для осуществления контроля и расследования деятельности исполнительной ветви власти⁸.

Конституционные полномочия Конгресса для проведения контроля исходят из таких ясно выраженных и подразумеваемых положений, как:

1) право кошелька. Конституция  предусматривает, что "никакие  деньги не могут быть взяты  у Казначейства, кроме ассигнований, сделанных в соответствии с  Законом". Каждый год комитеты  по ассигнованиям палаты представителей  и Сената рассматривают финансовую  практику и изучают потребности  федеральных органов власти. Процесс  ассигнований позволяет Конгрессу  осуществлять обширный контроль  над деятельностью исполнительных  органов власти. Финансирование  большинства федеральных органов  и программ регулярно пересматривается. Конгресс может определять точные  цели, на которые деньги могут  быть потрачены, регулировать  уровни выделения средств и  отменять или сокращать устаревшие  или неэффективные программы;

2) право организовать  исполнительную ветвь власти. Конгресс  имеет право создавать, отменять  создание, реорганизовать и финансировать  федеральные департаменты и органы  власти. Он имеет полномочия назначать  или повторно определять функции  департаментов и органов власти, предоставлять новые полномочия  и определять штат служащих  администраций. Таким образом,  Конгресс осуществляет верховную  власть над организацией и  политикой исполнительной ветви  власти;

3) право приводить все  законы в исполнение в соответствии  со своими собственными перечисленными  полномочиями. Статья I предоставляет  Конгрессу широкий диапазон полномочий, такие, как право облагать налогом,  выпускать деньги; регулировать  внешнюю торговлю, торговлю между  штатами; объявлять войну; обеспечивать  создание и содержание вооруженных  сил; создание почтовых отделений.  Дальнейшее перечисление этих  особых полномочий составляет  так называемый эластичный пункт,  который дает Конгрессу право  "издавать любые законы, которые  он сочтет необходимыми и надлежащими  для осуществления названных  правомочий и всех других полномочий, предоставленных Конституцией Правительству  Соединенных Штатов, или любому  ведомству, или должностному лицу". Ясно, что эти положения предоставляют  широкие полномочия регулировать, осуществлять контроль за деятельностью  ведомств, установленной в соответствии  с законом;

4) право расследования  и допроса. Традиционный метод  осуществления функции контроля - это расследования и запросы  относительно деятельности в  исполнительной ветви власти. Законодатели  должны знать, насколько эффективно  и действенно выполняются программы,  насколько хорошо должностные  лица отвечают на законодательные  директивы и как общество воспринимает  программы. Расследовательский метод  помогает обеспечивать более  ответственное поведение государственных  чиновников, при этом вооружает  Конгресс информацией, необходимой  для формулирования нового законодательства;

5) право импичмента и  утверждения в должности. Право  импичмента предоставляет Конгрессу  мощный инструмент расследования  предполагаемого неправомерного  поведения в области исполнительной (и судебной) власти, а также устранения  такого поведения путем осуждения  и увольнения виновного лица  с должности. Процесс утверждения  в должности не только включает  определение пригодности кандидата  на должность висполнительной  или судебной областях, но также  и представляет возможность исследовать  текущую политику и программу  органа наряду с той политикой  и программами, которые кандидат  намеревается проводить.

Правовым основанием парламентского контроля и парламентского расследования  в США выступает в основном прецедентное право. Многочисленные прецеденты Верховного Суда устанавливают и  поддерживают широкие и емкие  полномочия Конгресса предпринимать  действия по надзору и расследованиям, пользуясь при этом всеми источниками  информации, позволяющей ему выполнять  свои законодательные функции. В  условиях отсутствия конституционных  ограничений в полномочиях Конгресс и его комитеты имеют фактически полное право в принудительном порядке  собирать информацию, необходимую для  выполнения законодательных функций, от исполнительных органов, частных  лиц и организаций, а в определенном объеме эта информация может быть предана гласности⁹.

Более того, хотя Конституция  не содержит ясно высказанного положения, которое конкретно давало бы полномочия Конгрессу проводить расследования  и получать объяснения в целях  выполнения законных функций, многочисленные решения Верховного Суда твердо установили, что следственные права Конгресса  необходимы для осуществления его  законодательных функций.

Во Франции, являющейся в  отличие от США по форме правления  полупрезидентской республикой, функционируют  специальные постоянные и временные  комиссии, однако их контрольные полномочия весьма ограничены. Деятельность временных  комиссий по расследованию и контролю регулируется Ордонансом от 7 ноября 1958 г. N 58-1100. Решение об их учреждении принимается  постоянной комиссией Национального  Собрания, а именно Комиссией конституционных  законов, это означает, что они  не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Кроме  того, постоянная комиссия, в компетенцию  которой входит рассмотрение вопроса  об учреждении комиссии по расследованию, может отклонить предложение  о ее создании, если это может  привести к вмешательству в исключительную компетенцию исполнительной власти или компетенцию любых других органов, включая само Национальное Собрание. Так, например, в 1973 г. Комиссия конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой  отклонила предложение об образовании  комиссии по расследованию фактов телефонного  прослушивания на том основании, что этой проблемой уже занималась комиссия Сената по контролю. Парламентская  статистика свидетельствует о том, что с июня 1981 г. по март 1986 г. (VII легислатура) из 65 внесенных предложений о  создании комиссий 60 было отклонено. С  апреля 1986 г. по май 1988 г. (VIII легислатура) из 22 таких предложений было отклонено 16.

Помимо этого, представители  парламентского большинства, поддерживающие правительство, составляют большинство  в комиссиях. Связано это с  тем, что в соответствии с абз. 2 ст. 37 Регламента Национального Собрания партийные группы располагают в  постоянных комиссиях количеством  мест, пропорциональным их численности  по отношению к числу членов, составляющих Собрание. По мнению А. Д. Керимова, между  Национальным Собранием и правительством существует политическое согласие по основным вопросам национальной политики, и если большинство членов парламента поддерживают исполнительную власть, то комиссии образуются редко.

Также затруднен порядок  включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания  палаты, так как в соответствии со ст. 48 (абз. 1) Конституции Французской  Республики 1958 г. правительство устанавливает  приоритетную, а Собрание - дополнительную повестку дня, что не позволяет депутатам  изменить предписанную программу работы. По существу, правительство само решает, нуждается оно в контроле или  нет. Кроме того, в соответствии с  Ордонансом от 17 ноября 1958 г. деятельность комиссии носит временный характер, она заканчивается по истечении  шести месяцев со дня принятия резолюции о ее учреждении. За это  время необходимо собрать информацию и представить заключение палате. Работа комиссий прекращается и в  случае роспуска Национального Собрания Президентом Французской Республики¹⁰.

Руководят работой по расследованию  бюро, состоящие из председателя, двух вице-председателей и двух секретарей, избираемых тайным голосованием. Комиссия назначает своего докладчика. Он вправе истребовать служебные документы, не носящие секретный характер, а  также не содержащие сведения о национальной обороне, иностранных делах, внутренней и внешней безопасности государства. Комиссия может командировать своих  членов для сбора необходимой  информации как во Франции, так и  за ее пределами, привлекать экспертов, требовать от Счетной палаты проведения расследования деятельности подконтрольных ей органов и служб.

 В 1994 г. в Регламент  Национального Собрания были  внесены изменения, согласно которым  проводимые слушания в комиссиях  могут транслироваться по телевидению.

Комиссии правомочны вызывать для дачи показаний любое лицо, которое комиссия считает полезным выслушать. Закон от 19 июля 1977 г. N 77-807, дополнив Ордонанс от 17 ноября 1959 г., снабдил  комиссии по расследованию широкими полномочиями принудительного характера.

До 1977 г. французской парламентской  практике были известны многочисленные случаи отказа явиться по вызову комиссии. Отныне неявка по вызову, отказ от присяги  или от дачи показаний, а также  ложных показаний или подкуп свидетеля  уголовно наказуемы.

Все члены комиссии по расследованию  или контролю, а также лица, которые  в каком-либо качестве принимают  участие в их работе, обязаны не разглашать сведения о деятельности комиссии. Нарушение этого требования также уголовно наказуемо.

По окончании расследования  публикуются доклады, если комиссия уложилась в 6-месячный срок, если же нет, то соответствующая информация передается Председателю Национального  Собрания. В этом случае она не может  быть обнародована и стать предметом  обсуждения.

Одной из форм контроля исполнительной власти, неизвестной парламенту США, во Франции являются вопросы к  министрам (как письменные, так и  устные). Процедура письменных вопросов регулируется только ст. 139 Регламента Национального Собрания и ст. 74 - 75 Регламента Сената. Письменные вопросы  и ответы на них публикуются в "JournalOfficiel". Ответ на письменный вопрос должен быть дан в течение  месяца. Используются в основном, когда  Национальное Собрание не заседает и, следовательно, не может создать  комиссии для контроля за правительством.

А. Д. Керимов специально отмечает, что постановка письменных вопросов, будучи делом сугубо индивидуальным, одинаково доступна и большинству, и оппозиции. В отличие от всех других процедур контроля за правительством при использовании данной процедуры  парламентское большинство не оказывается  в преимущественном положении.

Устные вопросы предусмотрены  ч. 2 ст. 48 Конституции Французской  Республики. Регламенты палат различают  устные вопросы с дебатами (после  выступления депутата, задавшего  вопрос, и ответа министра открываются  дебаты, которые не могут закончиться  голосованием) и без дебатов. В  соответствии со ст. 139 (абз. 6) Регламента Собрания министры обязаны отвечать на поставленные вопросы, если только это не противоречит общественному  интересу. Результатом рассмотрения ответов может стать создание комиссий по расследованию, о которых  шла речь выше.

Контролю за правительством также содействуют Счетная палата и Парламентская служба по оценке научного и технологического выбора. Кроме того, в 1973 г. была учреждена  Служба посредника (медиатора), которая  разбирает жалобы граждан на действия органов исполнительной власти, переданные депутатами или сенаторами.

Конституция Франции в  ст. 49 предусматривает ответственность  правительства по инициативе депутатов. Это возможно лишь в случае принятия Национальным Собранием резолюции  порицания, однако сама процедура ее внесения и голосования парламентом "за" носит усложненный порядок. Таким образом, контрольные полномочия Национального Собрания Франции  носят ограниченный характер и не всегда позволяют заставить правительство  отвечать за свои действия, а тем  более уйти в отставку. Кроме того, необходимо подчеркнуть важную роль регламента, нормы которого могут  либо усилить власть представительного  органа, либо свести на нет институты, позволяющие парламентариям контролировать деятельность правительства¹¹.