Основные подходы принятия государственных решений

Для того, чтобы точнее описывать действие такого рода тенденций, необходимо спуститься на следующую ступень анализа и рассмотреть многоуровневый характер свойственного для государства механизма принятия решений.

Глава 4. Многоуровневый характер принятия государственных решений

§1. Политический уровень принятия государственных решений

Факторы уровневой сегментации процесса принятия государственных решений

Сложный характер деятельности государства, потребность во встраивании его учреждений в самые разнообразные сферы жизни - но при сохранении целенаправленного характера его деятельности в целом - внутренне дифференцирует набор акторов, институтов, норм и другие параметры его деятельности.

Наличие разнообразных уровней принятия государственных решений обусловлено рядом принципиальных факторов. Прежде всего внутренней многоуровневости этой системы управления способствует то, что государство решает комплекс разнородных задач: от обще социальных до частных. По этой причине при принятия решений как правило участвуют только соответствующие задаче структуры. В то время как иные органы управления задействованы косвенным образом или вообще выключаются из процесса выработки целей.

Соответственно принципиально разнится и дифференциация управленческих стратегий, присущих данным структурам в государственном аппарате. Например, одно дело, когда государственные органы пытаются урегулировать крупный международный конфликт пониженной интенсивности (что предполагает его существенную временную протяженность), а другое, когда муниципальные структуры организуют вывоз елок после новогодних праздников с городских улиц.

Во-вторых - это разнообразие участвующих в этом процессе акторов, обладающих качественно различными основаниями участия в процессе выработки общеколлективных целей. Каждый га них по-своему взаимодействует с внутренними и внешними контрагентами государства, создавая собственные зависимости и взаимосвязи. При этом в контексте каждого из этого типа взаимодействий каждый из этих агентов обладает не только специфической ответственностью, но и различными возможностями, а также экономическими, ресурсными, правовыми и иными ограничениями своей деятельности. Например, государственные служащие, экспертное и академическое сообщество, а также разнообразные структуры и объединения общественности обладают специфическими формами включения в процесс разработки и реализации целей, возможностями установления взаимной коммуникации, а также собственными ресурсами и ограничениями при применении управленческих процедур и технологий.

В-третьих, - это функциональная и территориальная диффузия государственного аппарата, предполагающая совершенно определенный формат действий базовых институтов власти и управления. В частности, исполнительные органы власти и управления призваны в повседневном режиме перемещать ресурсы, организовывать взаимодействие людей для решения конкретных проблем. Законодательные структуры вырабатывают нормативную базу этих действий. Судебные органы контролируют соответствие действий законам и правилам. Такое же воздействие на сегментацию акторов оказывает и тройственное строение самого государства (центр - регион - местность), которое показывает, что соответствующие органы также обладают различными полномочиями по осуществлению власти и управления, той или иной компетенцией и возможностью выдвигать и представлять в публичной сфере цели от лица государства.

В конечном счете суммарное воздействие указанных выше причин обусловливает существование разнообразных по характеру зависимостей, в рамках которых складываются особые типы взаимодействия агентов управления, свой особый характер диагностики управленческих проблем, собственные приоритеты при решении тех или иных задач, своя ресурсная база и иные элементы целеполагания. Соответствующим образом на каждом из этих уровней предполагается и собственное осуществление прогнозирования, планирования, контроля и других базовых функций государственного управления.

Своеобразным признанием наличия различных управленческих уровней принятия решений можно считать открытие в XIX в В. Вильсоном полемики относительно характера государственного управления. Он и ряд его единомышленников, в частности, Ф. Гуднау и Л. Вайт, проводили острое противопоставление политики и администрирования в государственном управлении. В частности, В. Вильсон, полагая, что управление государством предполагает наличие одного центра принятия решений, должно отличаться безупречным иерархическим порядком профессионалов и не допускать разделения властей, как источника безответственности, настаивал на том, что «сфера государственного управления - это деловая сфера». Такая область управления может быть сведена к технике решения малых дел, не касающихся глобальных и всеобщих вопросов развития общества. Поэтому «государственное управление - подчеркивал он, находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов правления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо».

Несколько иначе указывает на существование различных уровней государственного управления Ф. Хиди. Он утверждает, что даже в условиях «нарушения функционирования политического механизма» государственный аппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления», хотя государственные служащие и не являются «нейтральным и участникам и» в этой системе.

Противоположные мнения, напротив, интегрирующие политику в структуру управления, рассматривают ее как органический элемент менеджмента, в силу чего последний наделяется целью обеспечения человека гармонией и благоденствием (Ф. Тейлор). В частности, как пишет оппонент В. Вильсона У. Сэйр: «Государственное управление представляет собой исключительно политическую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе являются ответственность перед общественностью; подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации» и все это «имеет особую значимость для такой системы государственной власть, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения». Внутреннюю взаимосвязь этих уровней управления в XX веке подчеркивали П. Апплб и целый ряд других теоретиков.

В настоящее время многие ученые, особенно сторонники «нового публичного менеджмента», настаивают на необходимости падения политико-административного противопоставления, правда, оспаривая при этом приоритет технико-организационных аспектов управления по сравнению с морально-этическими способами регулирования, чем, по их мнению, и должны по преимуществу заниматься управленцы.

Характерно, однако, что несмотря на наличие различных точек зрения, даже мнения относительно сближения, совпадения политики и администрирования, этики и политики и т.д. свидетельствуют о признании учеными различных качественно отличных взаимозависимостей в принятии решений. Существенно и то, что наличие разных приоритетов и технологий при принятии государственных решений постоянно подтверждают работники практического сектора управления, далекие от нормативного проектирования своей профессиональной деятельности. Так, например, разработчики концепции административной реформы в современном российском обществе указывают на то, что в практической сфере зачастую «болванка» бюджета составляется не на политической основе», которая собственно и должна определять вектор государственной политики, а «на технократической .... сверстанной отраслевыми лоббистами» и потому выхолащивающей суть общественных интересов из этого базового документа. А вот уже политики могут придать этому документу весьма различное толкование.

В конечном счете можно утверждать, что в настоящее время выделение различных уровней принятия государственных решений стало широко распространенным и даже общепризнанным фактом. При этом одни авторы выделяют два (политический и административный) уровня, другие - три («институциональный, административный и технологический»), а некоторые ученые, чтобы показать различия в функциях политиков и государственных служащих, употребляют даже понятия «первичной» и «вторичной» политической власти.

Но независимо от различий во взглядах все ученые признают, что в процессе принятия государственных решений сходится сразу несколько логик и мотиваций выдвижения (и реализации) целей, задаваемых не только интересами конкретных отраслей, ведомств, организаций, групп давления и даже отдельных лиц, задействованных в принятии соответствующих решений, но и традициями, ценностями общественного мнения, нормами действующего законодательства, стереотипами административной среды и т.д.

В конечном счете можно видеть, что в государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов; другие - на реализацию частных программ и проектов, обладающих предметным (территориальным)характером, ну, а третьи выполняют вспомогательные функции. В соответствии со всеми названными причинами наиболее оправданным представляется выделение трех уровней: политического, макроэкономического и административного.

Политический уровень принятия государственных решений

Политический уровень принятия решений представляет собой как бы первичный пласт преобразования отношений власти в сугубо управленческие акции. К примеру, арест нарушителя полицейскими - это акт власти, а не форма экономического регулирования или обслуживания потребителя. Иными словами, политический формат решений отражает те цели и акции государства, которые - по оценке Р. Макридиса - могут претендовать на фундаментальный для общества характер (независимо от того, приняты они в законодательной форме или нет).

В целом надо признать, что ученые давно признали, что политика и власть играют важное значение во всех, в том числе и негосударственных организациях и даже весьма схожи по своей организации и воздействию на принятие решений. Однако, столь же общепризнанно и то, что государство обладает несравненно большим и специфическим масштабом, нежели отдельные корпорации. А в силу этих причин трансформируется и роль властно-политических факторов, и место политики в структуре принятия решений. И если, к примеру, в отдельных организациях корпоративно—политические подходы носят спорадический характер, а порой даже не институализированы, то в государстве позиции этого уровня оценки и принятия решений обладают постоянством и оказывают перманентное и принципиальнейшее влияние на весь ход целеполагания и целедостижения.

Другими словами, как пишет Х. Рейни, политические позиции акторов, находящиеся «в центре сети информации, лояльности подчиненных и потоке ресурсов», позиционируют управленческие структуры, обладающие «правом контролировать ключевые решения». В то же время этот специалист подчеркивает и то, что требования политического характера - по общему правилу связанные с достижением компромиссов и консенсуальной практикой - способствуют сближению и отождествлению «целей и средств», а также дополнительно «ведут к неопределенности целей, стоящих перед государственной политикой и программами». Более того, «необходимость в политической поддержке часто перевешивает критерии экономичности...», заставляя принимать решения в рамках сравнительно ограниченного набора альтернатив.

Оценивая место и роль политических параметров в процессе принятия решений, важно видеть, что управление государством -это один, а порой и не самый главный, подчиненный аспект работы всей политической системы, Администрирование лишь частично встраивается в работу политсистемы, не меняя при этом базовые параметры всей системы организации власти. А в ряде случаев управление государством может вообще не стать функцией политики.

Соответственно властные приоритеты задают и границы политического управления. В частности, можно утверждать, что важнейшим значением здесь обладают сохранение власти правящего режима и территориальной целостности страны, а также стабилизация сложившихся социально-политических порядков. Именно в рамках этих глобальных для государства целей вырабатываются конкретные приоритеты управленческой деятельности, направляющие его отношения с гражданскими и иным и контрагентам и.

Важно подчеркнуть, что взаимодействие институтов власти и управления (представляющих высшие сегменты правящего класса) с гражданами государства представляет собой отношения властвующих и подвластных. То есть представляют собой совершенно определенный формат отношений, в которых рядовым гражданам оставлено лишь право либо поддерживать, либо протестовать против выдвигаемых государством целей. Иначе говоря, в политическом плане задача управленческих структур состоит в снижении уровня противоречий между ценностями властей и численностью граждан, поддерживающих ту или иную альтернативу.

Такой стиль взаимоотношений, нередко игнорирующий правовые нормы - которые сдерживают возможности политического маневра со стороны верхов - по сути не предусматривает собственно управленческих действий, или же, по-другому, сохраняет в управлении сугубо принудительные методы воздействия. Не случайно на политическом уровне всегда применяются методы насилия, находящиеся в конфликте с типичными административными методами регулирования: законностью, легальностью, процедурным характером действий, формальной ответственностью. Ну, а вообще здесь применяется чрезвычайно широкий разброс методов регулирования проблем: от символического воздействия до репрессий. Причем, при таком постоянном подходе к оценке социальным проблем политически невлиятельные и обездоленные группы проигрывают, а усиление централизованного характера правления увеличивается.

Таким образом, как можно видеть, выделение общественных проблем и постановка управленческих задач осуществляются на этом уровне на основе внеэкономических критериев, задаваемых различными идеологическими, мифологическими и иными конструктами. Например, вывод советской армии из Германии в 90-х годах XX века был весьма нерациональным шагом, не подкрепленным экономическими факторами и ресурсами. Но политическая целесообразность этого решения была иной, и именно такие - скоропалительные в экономическом плане - шаги смогли позиционировать всю нашу страну в мировой политике как демократизирующуюся державу, открыть для нее мощные международные каналы и источники политической поддержки.