Основные подходы принятия государственных решений

Одновременно все большее понимание находят оценки теоретиков, и в частности Э. Лаумана и Д. Кноке, которые утверждают, что государство является не унитарным актором, а сложным феноменом, охватывающем множество областей принятия решений и включающем как правительственные организации, так и тех главных представителей частного сектора, интересы которых должны учитываться. Для этой формы человеческих взаимодействий, пишут они, характерны «тесные консультации и лоббирование, частые обмены кадрами и открытые каналы коммуникации между правительством и группами интересов», что в конечном счете создает неразрывно переплетенные институты, которые и образуют современное государство.

Типы и тенденции развития государства как субъекта принятия решений

Сочетание разнообразных факторов, обусловливающих позиции действующих в государстве субъектов, характер используемых ими ресурсов при решении задач и многие другие существенные параметры принятия государственных решений выражено в множественных типах и разновидностях данного процесса. Точнее говоря, особенности государства как субъекта принятия решений позволяют выявить ряд модификаций процесса принятия решений.

Так, с точки зрения использования рациональных методов в процессе постановки и достижения целей различают интуитивные (принятые на основании субъективного ощущения управляющих в правильности собственного выбора), прецедентные (выработанные на основе повторения алгоритма уже известных действий) и научные (основанные на применении специальных, чаще формализованных методик оценки и расчета действий) решения. Исходя из оценки масштаба действий выделяют стратегические (касающиеся наиболее важных вопросов деятельности государства и общества), программные (выражающие действия в связи с реализацией конкретного проекта или в силу текущего исполнения тех или иных функций) и тактические (оперативные) решения (принимаемые в связи с динамикой развития конкретной ситуации).

Государственные решения существенно различаются и в зависимости от уровня определенности управленческой ситуации, с которыми связано государство. С этих позиций, как правило, выделяются решения, содержащие различный уровень (допустимого, недопустимого, среднего, умеренного, незначительного и проч.) риска. По характеру принятия государственных решений последние дифференцируются на единоличные, коллегиальные и коллективные. Весьма распространенными выступают решения, разрабатываемые по распоряжению вышестоящих органов, а также креативные, предполагающие инициативные формы постановки и решения управленческих задач.

В то же время, типология как наиболее содержательная характеристика процесса и механизма принятия государственных решений непосредственно зависит от видоизменений и тенденций развития данного института. Другими словами, в зависимости от характера эволюции государства зависит все разнообразие используемых приемов и технологий целеполагания, связи ЛПР с ведущими контрагентами, а также иные базовые компоненты данного процесса. Рассмотрим несколько подробнее современные тенденции в эволюции государства.

Государство является институтом, одновременно принадлежащим национально-территориальным формам поддержания жизни локального сообщества, а также выступающим базовым элементом системы международных отношений. В этом плане государство испытывает воздействие как внутренних, так и внешних факторов, обусловливающих его динамику и трансформацию. В том числе и подвижки в механизме принятия решений. Обратимся в данной связи к краткой характеристике воздействий, испытываемых государством в настоящее время со стороны мировой системы.

Как известно, в современном мире действует множество тенденций, воздействующих на функции и характер деятельности государства, например, повышение неравновесности социальной среды, нарастание конкуренции госструктур с частным сектором, рост ожиданий населением услуг нового качества и т.д. В то же время ведущим трендом современности безусловно является глобализация, вызывающая новые формы мирового порядка. Отметим, впрочем, что данный мировой тренд в аналитическом плане целесообразно отличать от транснализации, которая по преимуществу свидетельствует о появлении неких объединяющих страны общих проблем (в области безопасности, охраны среды, противодействия военным экспансиям и проч.), способствуя тем самым возникновению соответствующих институтов, структур и т.д. Глобализация же - основываясь на этом процессе - символизирует уже возникновение качественного иного мирового порядка, появление новых принципов взаимных связей и отношений акторов, технологий поддержания взаимных контактов и т.д. К примеру, именно глобализация устанавливает новые причинно-следственные связи в отношениях мировых акторов, формирует абсолютно непривычный тип конфликтов, предопределяет переход к виртуальным формам движения капитала, возникновению новых центров развития («ворот в новый мир»), качественно новому взаимодействию культурных и экосистем и т.д.

Коротко говоря, транснализация - это логика традиционной эволюции национальных государств, тяготеющего в конечном счете к воссозданию у каждого из них аналогичной матрицы в организации жизни социальных сообществ на мировом уровне. Наиболее адекватный образ такой логики является возникновение мирового правительства и наделение базовых наднациональных структур функциями мировых министерств и ведомств. Глобализация же - это одновременно и путь поощрения космополитических трендов, и формирования мирового порядка (в несколько иной семантике определяемого как информационное общество), образующегося в результате сочетания государственных и внегосударственных (сетевых) принципов организации жизни человечества.

Такое разведение понятий целесообразно и по той причине, что они дают возможность понять, какие тенденции характеризуют динамику государства, трансформации и изменения сущностных и иных параметров механизма принятия решений. Другими словами, какие-то тенденции в эволюции государства следует признать логическим продолжением эволюции его сущностных черт, а другие - свидетельством изменения его социальной и политической природы, которые непонятно как купировать, да и вообще нужно ли это делать в принципе.

При всем понимании различной природы процессов транснализации и глобализации надо отметить, что ни тот, ни другой процессы не носят универсализирующего и гомогенизирующего характера, оказывая весьма различное и противоречивое воздействия на государства, решающие разные исторические задачи и находящиеся на разных уровнях развития. Так что, одни и те же глобальные потоки одним правительственным структурам сохраняют возможности для осуществления ими традиционных функций, для других требуют качественной перестройки структур, а для третьих оказываются причиной утраты их управленческих возможностей. В этом плане важно понять, что в наиболее полном виде глобализация оказывает воздействие на развитые страны, в большей степени подготовленные для включения в соответствующие мировые процессы и потоки.

Коротко говоря, финансовые, экономические, политические и иные тренды глобализации в настоящее время обусловливают сущностные изменения в деятельности государства. Прежде всего надо отметить, что под влиянием новых финансовых рынков, развития e-commerce и других аналогичных факторов неуклонно (хотя и не всегда интенсивно) нарушается связь между легализацией власти данного института и территориальными очертаниями государства. Другими словами, территориальные факторы все меньше влияют на позиционирование центров власти и управления, а частично даже на их организацию. В этом смысле внутренний суверенитет перестает быть гарантией легитимности, которую все больше и больше детерминируют внешние структуры. Тем самым целевые установки государственного управления все в большей степени формируются под влиянием интересов и при участии групп, находящихся за пределами национальной территории. Усиливается влияние трансграничных и приграничных проблем в деятельности государства. Одновременно складывающиеся мировые деловые сети захватывают различные участки государственного пространства, трансформируя внутренние горизонтальные связи и постепенно втягивая их в свои отношения. В свою очередь под таким воздействием меняется содержание и взаимодействие государственного и частного секторов.

По мере включения государства в глобальные потоки в его механизме принятия решений начинают появляются различные зоны ответственности национальных и мировых центров, региональных и местных правительств, общенациональных и корпоративных структур. А, следовательно, при принятии решений множатся и особые целевые программы, претендующие на свое место в деятельности властей. В конечном счете, как полагает ряд специалистов, это ведет к появлению т.н. «широкого», «многоступенчатого», «многоуровневого» управления, стимулирующего формирование альтернативных механизмов принятия решений. Причем такого рода во многом хаотичные процессы только частично объединяются в некие международные (региональные) системы. Но в любом случае даже не вполне консолидаризированные и систематизированные отношения так или иначе размывают компетенцию национальных правительств. Некоторые специалисты весьма образно обозначают этот процесс как «молчание» государства перед внешними структурами и центрами влияния. Одновременно такое положение обусловливают возрастание роли процедур согласования позиций и интересов, координации и контроля за совокупной деятельностью властей.

Другим важным проявлением воздействия глобализации становится существенное расширение сферы политического влияния при принятии решений, что объясняется наличием многих неустоявшихся и неинституализированных отношений (новых рынков труда, инвестиций, формированием структур региональной обороны и проч.), неэффективностью нормативно-правового регулирования и рядом других факторов (например, характером отношений между лидерами ведущих промышленных стран). Причем ряд ученых полагает даже, что подобные факты являются признаком повышения политически управляемой эволюции глобальных процессов. И хотя с этим положением трудно согласиться по существу (хотя бы потому, что рыночные - даже виртуальные - отношения во многом обладают самовоспроизводящимся характером), все же надо отметить не только указанный факт, но и его последствия, а именно то, что политизация управления и одновременно информатизация общества повышают гибкость и эластичность властных и управленческих структур, способствует росту их адаптивности к внешним изменениям.

Верно и то, что такое положение свидетельствует об усилении доминирования властных структур над собственно управленческими механизмами. Правда, такой тенденции в свою очередь противоречит интернализация бюрократических структур, институализация наднациональных образований и межгосударственных взаимосвязей, основанных на международном праве.

Известные подвижки происходят и в содержательной части процесса принятия решений, точнее в определенном изменении критериев проблематизации и даже повестки дня. Так, в силу резкого повышения стоимости затрат на решение многих, привычных для государства проблем меняются и критерии оценки привлекательности проектов, достижения глобальной прибыли, оценки дорогостоящего характера задачи. Значительно усиливается и акцент в деятельности государства на финансово-экономические вопросы (определение процентных ставок в кредитной политике, манипулирование капиталом и т.д.). Исключительная подвижность ситуации, в основном оцениваемая с точки зрения затрат и выгод, предопределяет повышенное внимание к краткосрочным целям и программам. Наблюдается и рост значения контролирующих структур, призванных обезопасить интересы национального государства.

В данном случае многие характерные для транснализации проблемы (защиты окружающей среды, активизации деятельности (мировых) неправительственных организаций и проч.) уступают место вопросам снижения инвестиционных рисков, противодействия международному терроризму (качественно новая ступень которого связана с возможностью использования оружия массового поражения) и другим сюжетам, характерных для встраивания государства в новые глобальные порядки. Параллельно природа информационного общества предопределяет постоянное решение государством задач имиджевого характера, превращает поддержание связей с общественностью в важнейший компонент принятия (и сопровождения) важнейших решений.

Таким образом по мере встраивания государства в отношения глобального мира, но по сути его одновременного существования в разных исторических измерениях механизм принятия решений становится весьма чувствительным инструментом реагирования на все эти трансформации. В конечном счете к наиболее заметным сегодня изменениям государства (и механизма принятия решений) под воздействием этих тенденций можно отнести:

- распыление суверенитета, передачу  функций национального государства  на международный и местный уровень муниципальных правительств;

- переход от вертикально-иерархических  к горизонтальным связям, от иерархии  к полицентрическим формам организации власти и управления;

- упадок венстминстерской модели  власти и управления, предполагающей  наличие одного сильного центра власти, выраженного в доминирующем положении правительства, парламентском суверенитете, министерской ответственности, наличии оппозиции;

- повышение роли исполнительной  ветви власти и превращение  парламента в «нотариуса правительства»;

- усиление роли самоорганизации  и самоуправления;

- увеличение расходов на финансирование  правительства;

- очеловечивание институтов власти;

- фрагментация публичной сферы, деполитизация социальных контактов  власти с населением и политизация системы управления;

- усложнение деятельности государства;

- развитие организационной структуры  всего государства и налаживание  отношений партнерства между  министерствами поверх функциональных  ограничений.

Коротко говоря, государство, будучи цивилизационной формой интеграции общества, в настоящее время подвергается существенным историческим трансформациям, утрачивая и передавая часть своего суверенитета на уровень международных и неправительственных организаций, а также местных правительств. Встраиваясь в систему глобального мира, государство как управленческий субъект лишается ряда прерогатив на оценку и решение отдельных проблем (в силу Дефицита суверенитета); вынуждено ориентироваться на значительно более аморфные (или более синтетические, связанные с интересами мирового и региональных сообществ) «национальные интересы»; испытывает соперничество со стороны мощнейших акторов (ТНК или же международной сети криминальных акторов, контролирующих нелегальную торговлю оружием, наркотиками или подпольную секс индустрию), проявляющих заинтересованность в управлении отдельными ресурсами страны. В конечном виде в результате трансформируются как механизм управления и процесс принятия решений, так и форма государства как института, формы организации совместной жизнедеятельности людей.