Государственный контроль

Каждый из органов контроля выполняет контрольные действия в соответствии с возложенными на него функциями управления в пределах своей компетенции. Система органов, осуществляющих вневедомственный контроль, может быть классифицирована на две группы:

1) органы общей компетенции, для которых контрольные функции  не являются основными;

2) органы, специально созданные  для осуществления вневедомственного  контроля.

К органам общей компетенции, для которых контроль за выполнением национальных программ по экономическому и социальному развитию является одним из направлений (но не основным) управленческой деятельности, относятся органы государственной власти и государственного управления. Их права и обязанности в этой области регламентированы законами, уставами, положениями.

Все органы, уполномоченные осуществлять функции вневедомственного контроля, при проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности в министерствах, ведомствах и других республиканских органах государственного управления, исполнительных комитетах, а также в объединениях, организациях и учреждениях независимо от форм собственности руководствуются Положением о порядке организации и проведения проверок, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ № 510).

Органы общей компетенции проводят контрольные мероприятия периодически, в процессе выполнения своей основной деятельности. Национальное собрание Республики Беларусь и местные Советы депутатов осуществляют финансовый контроль при рассмотрении и утверждении бюджетов, заслушивании отчетов исполнительной власти о ходе исполнения бюджета. Постоянные комиссии Совета Республики и Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь также в процессе своей деятельности анализируют и проверяют финансовую информацию. До представления на рассмотрение Парламентом проекта республиканского бюджета они рассматривают указанный проект на предмет его соответствия действующему законодательству.

Правительство Республики Беларусь, являясь высшим исполнительным и распорядительным органом, выполняет функции вневедомственного контроля в части осуществления финансового контроля за формированием и расходованием валютного фонда Республики Беларусь.

Высшим специализированным органом вневедомственного контроля является Комитет государственного контроля Республики Беларусь. В ст. 129 Конституции Республики Беларусь указывается, что данный орган осуществляет государственный контроль исполнения республиканского бюджета, использования государственной собственности, исполнения актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

Правовой основой деятельности Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органов являются Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь от 1 июля 2010 г. № 143-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах (далее — Закон 142-З), решения Президента Республики Беларусь, международные договоры Республики Беларусь и иные акты законодательства. Согласно ст. 7 Закона № 142-З, основными задачами Комитета государственного контроля и его территориальных органов являются:

• защита интересов государства от противоправных посягательств в экономической сфере, обеспечение экономической безопасности Республики Беларусь;

• проверка выполнения поручений Президента Республики Беларусь, контроль за выполнением которых в соответствии с законами и решениями Президента Республики Беларусь возложен на Комитет государственного контроля;

• осуществление государственного контроля за эффективным и рациональным использованием организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств и государственной собственности;

• осуществление государственного контроля за исполнением актов Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и правовые отношения, а также по иным вопросам в соответствии с законами и решениями Президента Республики Беларусь;

• проведение комплексных мероприятий по выявлению системных нарушений законодательства и отрицательных тенденций в экономике и социальной сфере;

• выявление неиспользуемых резервов повышения эффективности экономической деятельности, развития реального сектора экономики;

• предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в экономической сфере;

• принятие мер по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности;

• ведение в установленном порядке административного процесса;

• выполнение иных задач в соответствии с законами и решениями Президента Республики Беларусь.

Особая роль во вневедомственном контроле отводится Департаменту финансовых расследований и Департаменту финансового мониторинга, которые вошли в состав Комитета государственного контроля отдельными структурными подразделениями в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 2 ноября 2001 г. № 617 (с изменениями и дополнениями) «О мерах по совершенствованию системы органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь». Департамент финансовых расследований осуществляет непосредственное руководство системой органов расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, которую образует сам департамент, управления департамента по областям и Минску, межрайонные отделы управлений департамента по областям и Минску. Органы финансовых расследований в своей деятельности руководствуются Указом Президента Республики Беларусь от 11 февраля 2009 г. № 87 «О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля» [44], Законом Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. 414-З (с изменениями и дополнениями) «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» [51] и иными актами законодательства Республики Беларусь, регламентирующими работу вневедомственного контроля.

Широкими полномочиями в области вневедомственного контроля наделено Министерство финансов Республики и Беларусь. Оно, в частности, осуществляет контроль:

• за соблюдением финансовых интересов государства в процессе интеграции национальной экономики Республики Беларусь в мировое хозяйство;

• выполнением требований прямых финансовых законов;

• исполнением республиканского бюджета;

• своевременным поступлением доходов и эффективным расходованием по целевому назначению средств республиканского бюджета;

• состоянием контрольной деятельности в министерствах и ведомствах, других республиканских органах государственного управления.

Осуществляя эти и другие контрольные функции, Министерство финансов имеет право применять предусмотренные законами и Положением о министерстве финансовые санкции и административные штрафы к нарушителям государственной финансовой дисциплины. Аналогичные функции на местном уровне реализуют областные финансовые управления, районные и городские финансовые отделы.

В системе Министерства финансов исключительно контрольные функции выполняет Главное контрольно-ревизионное управление (ГКРУ) и его органы на местах. Основными задачами ГКРУ являются:

• осуществление контроля за соблюдением министерствами и другими органами государственного управления, организациями, учреждениями и исполнительными комитетами всех уровней финансово-бюджетного законодательства, целевым и эффективным использованием ими средств (в том числе в иностранной валюте), выделенных из бюджета по всем направлениям и видам расходов, а также законностью совершаемых ими хозяйственных процессов и финансовых операций;

• проверка работы финансовых органов республики по организации составления и исполнения бюджета;

• проведение проверок исполнения смет на содержание бюджетных учреждений;

• анализ действующей в республике системы ведомственного контроля за использованием государственных материальных и денежных ресурсов.

К специализированным органам вневедомственного контроля относится Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь. Правовое регулирование деятельности этого субъекта вневедомственного контроля осуществляется постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. № 1592 «Вопросы Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь» (в редакции постановления от 18 марта 2010 г. № 384). Данным постановлением утверждено Положение о Министерстве по налогам и сборам Республики Беларусь, которое определяет его структуру, основные задачи и функции. Кроме того, положением определяются права, обязанности и ответственность инспекций при взимании налогов и других обязательных платежей в бюджет Республики Беларусь, осуществлении контроля за правильностью их исчисления и уплаты, а также за соблюдением законодательства о налогах и предпринимательстве. Основными задачами министерства по налогам и сборам Республики Беларусь являются:

• осуществление в пределах своей компетенции контроля за соблюдением законодательства о налогах и предпринимательстве, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обязательных платежей;

• обеспечение учета налогов;

• разработка предложений по совершенствованию налогового законодательства;

• предупреждение и пресечение правонарушений в пределах своей компетенции и привлечение к ответственности виновных лиц;

• издание методических указаний и разъяснений о порядке исчисления и взимания налогов.

Практически все задачи и функции, права и обязанности налоговых органов сконцентрированы в области контроля. Для их реализации министерство имеет органы (инспекции) на областном, городском и районном уровнях, осуществляющие свою деятельность в соответствии с Типовым положением об инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь.

Вневедомственный контроль в ряде случаев проводят и банки. Стабильность денежно-кредитных отношений обеспечивается посредством контроля и надзора за поведением их субъектов. Одним из органов, обладающих правом такого контроля, является Национальный банк Республики Беларусь, на который наряду с другими функциями возложена функция надзора за коммерческими банками. Это закреплено в Банковском кодексе Республики Беларусь от 25 октября 2000 г. 441-3 (с изменениями и дополнениями) (до 2000 г. деятельность банка регламентировалась законом Республики Беларусь от 14 декабря 1990 г. № 464-XII «О Национальном банке Республики Беларусь»). Коммерческие банки являются агентами валютного контроля и в соответствии с действующим законодательством Республики Беларусь обязаны контролировать правила ведения кассовых операций и работу с денежной наличностью у всех обслуживаемых ими субъектов хозяйствования.

4. Ведомственный контроль  и его содержание

Ведомственный контроль - контроль, осуществляемый Министерствами (ведомствами), ассоциациями, концернами и другими вышестоящими органами управления за деятельностью прямо подчиненных им организаций.

Более детализированное определение ведомственного контроля было представлено в Положении о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, организаций и учреждений, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 22 «О некоторых вопросах осуществления ведомственного контроля». Так, согласно п. 2, ведомственный контроль является составной частью государственного контроля, осуществляемого республиканскими органами государственного управления, иными подчиненными правительству Республики Беларусь государственными организациями, а также местными исполнительными и распорядительными органами, в целях обеспечения соблюдения подчиненными им или входящими в их состав организациями государственной формы собственности либо организациями с долей государственной собственности при осуществлении ими финансово-хозяйственной деятельности требований законодательства в отношении сохранности, целевого и эффективного использования государственного имущества, своевременного выявления, пресечения и предотвращения экономических правонарушений, выявления неиспользуемых резервов повышения эффективности их экономической деятельности.

Поскольку контроль представляет одну из необходимых составных частей управленческого процесса, в любой системе управления должны быть подразделения, обеспечивающие реализацию ее контрольных функций. Именно эта посылка является исходной при оценке различных мнений об организации контрольной деятельности. Так, в конце 1990-х гг. сформировалось представление о плодотворности единой, целостной контрольной системы в государстве и была поставлена задача ее создания на базе органов вневедомственного контроля. Ожидалось, что такое построение контрольных органов позволит резко сократить количество контролеров, повысить качество и результативность проводимых проверок. Авторы идеи упустили из виду, что для создания подобной суперсистемы потребовалось бы изъять контрольные подразделения у различных ведомственных управленческих структур, выполняющих разноплановые задачи, и передать их органам вневедомственного контроля. Но преимущество ведомственного контроля состоит именно в его непосредственной специализации, учитывающей отраслевые особенности организации, технологии и экономики производства.

С позиции науки управления ликвидация органов ведомственного контроля была бы глубоко ошибочным шагом. Их следует не упразднять, а реорганизовывать, синхронизируя с изменениями функций управленческих звеньев, чьи задачи выполняют контрольные органы. Основное правило теории управления предусматривает усиление централизованного контроля при децентрализации управления, так что закономерным и своевременным было издание Указа Президента Республики Беларусь от 7 июля 1995 г. №259 «О некоторых мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь и контроля за исполнением налогового законодательства». В документе предусматривались меры по укреплению ведомственного контроля и его роли в обеспечении сохранности собственности, соблюдению режима экономии в расходовании государственных средств, повышению качества и оперативности проводимых ревизий. Во исполнение данного Указа Правительством республики был принят ряд документов, регламентирующих порядок осуществления контрольно-ревизионной работы.

Дальнейшим направлением совершенствования ведомственного контроля стало усиление его комплексности в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 25 мая 2000 г. 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь». В осуществлении функций ведомственного контроля в обязательном порядке должны были принимать участие все подразделения и службы органов государственного управления с учетом специфики возложенных на них задач. Наряду с этим, Указом Президента Республики Беларусь от 22 июня 2010 г. № 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» (далее — Указ № 325) было разрешено для осуществления ведомственного контроля создавать в контролирующих органах структурные подразделения с правом (либо без права) юридического лица. Руководителям контролирующих органов предоставлено право в установленном порядке возлагать осуществление ведомственного контроля за деятельностью подчиненных или входящих в их состав (систему) организаций (в том числе их обособленных подразделений, имеющих учетный номер налогоплательщика, и нотариальных контор) на структурные подразделения контролирующих органов с учетом специфики выполняемых ими функций без создания ведомственных контрольных служб.