Проблемы, возникающие при осуществлении таможенного контроля и пути их решения

Морской торговый регламент и Устав 1724 г. регулировал процедуру контроля прибывающих из-за границы судов уже в несколько портов. То есть этим документом устанавливалась технология пограничного и таможенного контроля прибывающих и убывающих судов, правила поведения, основные положения которых действительны и в настоящее время.

На сухопутном участке до середины XVIII в. вопросами пропуска через границы Империи занималась Военная коллегия, на которую была возложена охрана Государственной границы.

Первоначальное устройство Военной коллегии было объявлено Указом от 3 июня 1719 г. При Коллегии была учреждена канцелярия под руководством директора в чине генерала. В обязанность должностных лиц канцелярии вменялся доклад всех вопросов, которые подлежали решению Военной коллегией. Канцелярия состояла из четырех секретарей, архивариуса, нотариуса, генерал-аудитора и переводчика. Один из секретарей в ранге штаб-офицера докладывал Коллегии вопросы, относящие к кавалерии и инфантерии (пехоте), второй - по гарнизонным войскам, третий - по артиллерии и пограничной фортификации, четвертый секретарь (как правило, иностранец) «состоял у журнала». Общий контроль над деятельностью Коллегии принадлежал прокурору, который в свою очередь подчинялся генерал-прокурору Правительствующего Сената. Военная коллегия решала многие вопросы, в том числе и по охране и защите западного участка границы. Также определенное внимание в деятельности Военной коллегии уделялось вопросам пропуска через границу лиц и товаров.

Непосредственно на границе осуществляли контроль и пропуск лиц и товаров коменданты крепостей, воеводы, старшие форпостов и соответствующие воинские подразделения.

После обнаружения и опроса проезжающего он доставлялся к этим должностным лицам, которые осуществляли проверку документов и давали разрешение (путем наложения резолюции) на следование в пределы государства или убытие за его пределы.

В целях упорядочения осуществления контроля за перемещением товаров и лиц через границу, обеспечения взимания пошлин, борьбы с контрабандой Петр I в 1723 г. издал Указ, в котором предписывал «по всей польской границе, по большим дорогам учредить крепкие заставы и между тех больших дорог проезды лесом зарубить». То есть преследовалась задача надежно прикрыть сухопутную границу и направить людей и товары в специально выделенные места - «заставы». В этих местах таможенной стражей осуществлялся контроль лиц, транспорта и грузов, происходили как проверка документов, осмотр, так и взимание пошлин с ввозимых товаров.

В 1715 г. была создана Коммерц-коллегия. Одной из главных задач, поставленных перед ней Петром I, было развитие внешней торговли.

31 января 1724 г. была утверждена Инструкция, в которой излагались функции Коллегии. Наряду с вопросами организации торговли в ней рассматривался порядок взимания таможенных сборов. По регламенту Коммерц-коллегии 1719 г. ее ведению подлежали судебные дела купцов, касающиеся таможен (выгрузка и погрузка товаров, их хранение, сокрытие от досмотра и т.д.), и прочие дела, относящиеся к деятельности купечества. Следовательно, основной круг вопросов, сосредоточенных в Коллегии, относился к внешней торговле и таможенному делу. В указанном регламенте были определены штаты таможен и круг должностей. Во главе таможен стояли директора, в основном из дворян.

С 1731 г. в ведение Коммерц-коллегии был передан сбор пошлин как в портовых и пограничных таможнях, так и во внутренних.

На структуру и управление таможнями оказывали влияние расширение территории России, установление новых торговых путей, потребности в совершенствовании таможенно - тарифного регулирования в связи с ростом объема торговых операций. Ежегодное расширение торговли требовало увеличения количества таможен, а практика организации таможенного дела - улучшения управления деятельностью таможенных органов.

Таким образом, к основным задачам, которые решались Коммерц-коллегией в интересах защиты Государственной границы, можно отнести ведение судебных дел купцов, касающихся таможен (выгрузка и погрузка товаров, их хранение, утайка от досмотра и т.д.), определение штатов таможен и укомплектование их людьми, установление порядка таможенных сборов, руководство корчемной службой. Последняя из отмеченных задач решалась в тесном взаимодействии с таможенными и пограничными структурами, в определенной степени - с военным ведомством[4].

Указом императрицы Елизаветы Петровны 1753 г. «Об уничтожении внутренних таможенных и мелочных сборов» отменены, а Таможенным уставом 1755 г. продублирована отмена всех внутренних таможен и пошлин и учрежден в портах и на Государственной границе единственный сбор. Введены паспорта, выдаваемые городскими магистратами для всех российских купцов, имеющих заграничные торги и перемещающих свои товары через сухопутные и морские границы.

Устав определил: пропуск лиц и товаров осуществлять только в определенных местах («в таможнях, реестром предусмотренных»). Реестр таможенных учреждений прилагался к Таможенному уставу 1755 г.

Устанавливались также основания для пропуска («с какими паспортами и предосторожностью российских купцов за границы отпускать, а при свидетельстве паспортов накрепко предостерегать, дабы фальшивых не было»). При обнаружении фальшивых паспортов они отсылались в губернские, провинциальные или воеводские канцелярии.

Юридически устанавливались ограничения на перемещение товаров, согласно которым партикулярным (частным) лицам, кроме купцов, разрешалось иметь при себе в случае выезда за границу «не более 100 червонных и золотые и серебряные часы, табакерки, шпаги, пряжки и тому подобное для своего единственного потребления, не для продажи» в единственном числе «беспошлинно». Излишки подлежали конфискации.

Необходимо отметить, что в то время из-за неразвитости путей сообщения, сложившейся военно-политической обстановки, международных экономических связей руководством государства основное внимание в вопросах пропуска через границу уделялось морскому и западному сухопутному участку[5].

Таким образом, сказанное позволяет нам констатировать следующее:

во-первых, существующая в настоящее время технология пограничного контроля и технология таможенного контроля, обеспечивающая контроль за миграционными потоками, начала формироваться еще в начале XVIII в. Понятия «таможня», «таможенная застава» подразумевали как подразделения, осуществляющие все виды контроля, так и места его проведения (в настоящее время понятия «таможня», «таможенный пост», «контрольно-пропускной пункт», «отделение пограничного контроля», «пост пограничного контроля» обозначают подразделения таможенных и пограничных органов);

во-вторых, деятельность государства по упорядочению вопросов пропуска через границу лиц и товаров преследовала в основном экономические цели. Основные усилия сосредоточивались на борьбе с контрабандой, были введены ограничения на перемещение товаров через Государственную границу. Для проведения анализа пропуска через границу велись учеты, и осуществлялась отчетность.

1.2. Понятие и сущность таможенного контроля

Все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю в порядке и на условиях, которые предусмотрены Таможенным кодексом РФ (далее по тексту - ТК РФ).

Отметим, что таможенный контроль в широком понимании по смыслу ст. 66 и ч. 3 ст. 77 ТК РФ - это разновидность государственного контроля ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации и их вывоза с этой территории. На таможенные органы, осуществляющие таможенный контроль (ч. 7 ст. 358, ст. 403 ТК РФ), возложена функция координации различных видов государственного контроля при импорте и экспорте товаров.

Согласно п. 19 ч. 1 ст. 11 ТК РФ таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.

В широком понимании таможенный контроль охватывает всю процессуальную деятельность таможенных органов, в том числе таможенное оформление. В рамках таможенного контроля реализуется система организационно-управленческих, правоохранительных и фискальных мер. Широкое толкование, в свою очередь, обусловливает различие взглядов специалистов на соотношение понятий «таможенный контроль» и «таможенное оформление». Одни специалисты не видят необходимости эти понятия различать; другие подчиняют таможенный контроль как вспомогательные действия процедурам таможенного оформления; третьи считают таможенное оформление лишь документальным закреплением процедур таможенного контроля; четвертые указывают на неразрывную связь таможенного оформления и таможенного контроля, но устанавливают обоснованные нормативно-процессуальные различия этих понятий[6].

В соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 3 и п. 19 ч. 1 ст. 11 ТК РФ таможенный контроль реализует таможенное регулирование лишь в части, в которой таможенное регулирование устанавливается таможенным законодательством. Получается, что соблюдение норм иного законодательства таможенным контролем не охватывается. С этой позиции определение таможенного контроля является более корректным.

По смыслу положений главы 34 ТК РФ таможенный контроль в узком смысле - совокупность проверочных действий в определенных формах, которые достаточны для обеспечения соблюдения и обнаружения существенных нарушений таможенного законодательства Российской Федерации (ч. 1 ст. 358, ст. 366 ТК РФ). Характеристика таких нарушений, выделяемых среди других противоправных действий, приводится в ч. 2 ст. 358 ТК РФ. Наиболее часто таможенный контроль рассматривается специалистами в узком смысле.

Таможенный контроль в узком понимании и таможенное оформление тесно взаимосвязаны, но не тождественны. Эти категории можно определить следующим образом.

Таможенный контроль представляет собой совокупность проверочных операций, проводимых таможенными органами, в целях определения и подтверждения статуса товаров, транспортных средств и лиц в таможенном деле, пресечения нарушений таможенных правил и реализации ответственности в сфере таможенного дела.

Меры таможенного контроля в узком смысле не только являются проверочными действиями, но и имеют принудительно-пресекательный характер. Кроме того, в ходе таможенного контроля таможенными органами реализуется система мер административной ответственности за нарушение таможенных правил. Такими принудительными мерами становятся меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания, урегулированные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[7]. Следовательно, можно говорить о таможенном контроле как системе реализации государственного принуждения в сфере таможенного дела, не ограничиваясь собственно проверочными мероприятиями, установленными ТК РФ. Такой подход к пониманию таможенного контроля до сих пор редко встречается в научной литературе, но находит свое обоснование в действующем ТК РФ.

Так, исходя из буквального толкования п. 20 и 21 ч. 1 ст. 11 ТК РФ, следует заключить, что контрольно-проверочные действия, строго говоря, не являются таможенными операциями. Это таможенная деятельность принудительного предупредительно - пресекательного характера, обеспечивающая особый правовой режим, который распространяется на товары и транспортные средства в связи с их перемещением через таможенную границу.

Следует обратить внимание на то, что значительной новеллой действующего ТК РФ явилось введение системы принципов таможенного контроля как правовых основ государственного контроля в сфере таможенного дела. К числу таких принципов следует отнести:

        всеобщность таможенного оформления и таможенного контроля (ч. 1 ст. 14 ТК РФ);

        законность таможенного оформления и таможенного контроля (ч. 2 ст. 14 ТК РФ);

        принцип минимальной необходимости таможенного контроля, запрета использования таможенного оформления и таможенного контроля в качестве административной нетарифной меры регулирования (ч. 3 ст. 14 ТК РФ);

        выборочность и достаточность таможенного контроля (ч. 1 ст. 358 ТК РФ);

        использование системы управления рисками при выборе форм таможенного контроля (ч. 2 ст. 358 ТК РФ);

        возможность освобождения от применения отдельных форм таможенного контроля (ст. 386 ТК РФ);

        использование методов анализа рисков для определения и степени проверки (ч. 3 ст. 358 ТК РФ);

        выработка стратегии таможенного контроля федеральной таможенной службой (ч. 4 ст. 358 ТК РФ);

        сотрудничество с таможенными органами иностранных государств (ч. 5 ст. 358);

        взаимодействие таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности и организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, их профессиональными объединениями (ч. 6 ст. 358 ТК РФ);

        создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу (ч. 1 ст. 403 ТК РФ);

        недопустимость причинения неправомерного вреда при проведении таможенного контроля (ст. 365 ТК РФ);

        безопасность применения технических средств таможенного контроля (ч. 1 ст. 388 ТК РФ).

Процессуальная составляющая правового регулирования таможенного контроля по ТК РФ устанавливается порядком проведения и формами таможенного контроля. Статьей 366 ТК РФ определены десять форм таможенного контроля (подробно формы таможенного контроля рассматриваются во второй главе нашего исследования).